“누가” 환경영향평가를 수행할 것인가 [평가주체]의 문제는 환경영 향평가의 객관성을 좌우한다. 사전환경성검토 [전략영향평가]가 강화
50) “환경영향평가” 근거조항을 신설한 2002년의 환경정책기본법 개정법 제28조는 사전환경성검토 [전략영향평가]를 환경정책기본법에 자리잡게 할 수 있는 접점이 될 것이다.
되고 평가대행자 제도가 도입되면 평가주체가 다시 문제될 수 있 다.51) 현행 환경영향평가제(2008년의 환경영향평가법 제7조)는 사업자 에게 제1차적 평가 책임을 맡기고 사업자는 평가대행자에게 제2차적 평가책임을 맡긴다. 사업자가 직접 평가를 실시하지 아니하고 공개입 찰을 통하여 선정된 평가대행자가 평가를 실시하기 때문에 외관상으 로는 환경영향평가의 객관성이 어느 정도 확보될 수 있다. 그러나 이 러한 추론은 평가대행을 위한 입찰계약이 공정성을 유지할 때에만 가 능하다. 평가대행자의 경영이 사업자의 주머니에 의존하는 한 평가대 행자는 사업자로부터 자유로울 수 없다. “사업불가 내지 축소”라는 평 가서를 소신껏 제출하는 평가대행자는 평가대행업무의 수주가 점차 뜸해지고 급기야 회사경영이 불가능해질 것이다. 이러한 이유로 평가 대행자에 의한 평가는 곧 사업자에 의한 평가나 다를 바 없다.
(2) 평가의 객관성
평가대행자에 의한 평가는 사업자에 의한 평가와 마찬가지로 객관 성을 확보하기 어렵다. 그렇기 때문에 사업자에게 평가를 맡기는 입 법례에서는 평가의 객관성을 확보하기 위하여 평가에 대한 공중의 관 여와 정보공개를 확대하고 사법적 심사를 용인한다. 우리 나라의 경 우에는 평가의 객관성을 담보할 수 있는 장치가 미약하다. 환경부는 한 때 산하에 환경영향평가원과 같은 평가전문기관을 설립하여 평가 를 전담시키는 방안도 검토하였으나 이러한 시스템 역시 평가의 공정 성을 해친다. 심판자의 위치에 서야 할 환경부가 심판을 받는 자의 위치에 서게 된다. 산하기관에 맡기더라도 지위의 혼동을 면할 수 없
51) 현행 환경정책기본법(제25조)의 해석상 사전환경성 검토의 “주체”는 해당 사업을 인가․허가하는 행정청이다. 그러나 동 법률문언은 엄밀하게 분석하면 관할 행정청 은 검토에 관한 협의만 수행하는 것처럼 규정하고 있다. 아울러 동법(제28조)은 환 경영향평가의 주체를 명문으로 표기하지 아니하는 모호함을 보인다.
다. 단일기관이 평가업무를 맡을 경우 업무의 폭주가 문제된다. 분원 등의 지방조직을 상정할 수도 있으나 채산성이 문제된다.
(3) 입법례
英國에서는 사업자가 환경영향평가를 실시한다. 캐나다의 경우에는 연방정부가 환경영향평가의 이행을 확보한다. 프랑스와 이탈리아 독 일에서는 사업자가 평가를 실시한다. EC지침은 사업자로 하여금 환경 영향평가에 필요한 정보를 제출하게 한다. 일본에서는 사업자가 환경 영향평가를 실시한다. 이에 비하여 美國에서는 정부기관이 평가의 주 체가 된다.52) 때에 따라서는 신청을 행하는 민간사업자에게 정보를 제출하게 한다.
美國의 국가환경정책법(NEPA : 실질은 환경영향평가법이다)은 연방 조치들을 목적으로 한 제안들은 “책임있는 공무원에 의한” 상세한 보 고서(EIS)를 포함하여야 한다고 규정한다. 또한 “상세한 보고서를 만 들기 이전에 책임있는 공무원은 법률상 관할권 있는 행정청과 또는 관련 환경영향에 관한 전문가와 협의하고 그 논평서를 받아야 한 다”.(42 USCS §4332(2)(C) ; 40 CFR §§1501.5,1501.6) “환경영향보고서 를 제공할 제1차적이고 위임불가의 책임이 행정청에게 있다”는 것이 선도적 판례에 기술된 법칙이며, 담당 행정청의 심사과정중에 보고서 가 해당 제안에 덧붙여져야 한다.53)
(4) 사업자와 감시자의 혼동 회피
밑그림이 잘못되면 그 위에 아무리 덧칠을 하더라도 그림이 살아나 지 아니하듯이 최초의 평가가 잘못되면 그 후 아무리 엄격하게 검토
52) Hanly v. Mitchell(CA2 NY) 460 F2d 640 53) 전재경(1994) : 141
를 하더라도 올바른 평가가 불가능하다. 사업자가 감시자를 맡는다면 둘 중의 하나는 없어질 것이다. 영국의 法의 支配(Rule of Law) 또는 미국의 適法節次(Due Process of Law) 원리에 의하면, “누구든지 자기 사건의 심판자가 될 수 없다.” 객관성을 해치기 때문이다. 그렇기 때 문에 영국의 물 환경법에서는 밀렵자(poacher)와 사냥터지기(gamekeeper) 의 역할을 분리시켰다.54) 이러한 원리를 우리 실무에 원용하려면 평가 주체를 사업자(평가대행자)에서 사업승인기관(법 제16조)으로 바꾸고 환 경부는 평가서에 대한 논평을 관장하여야 한다. 재평가도 마찬가지이다.
(5) 방법론
승인기관이 평가의 주체로 된다고 하더라도 실제 평가업무는 평가 대행자가 맡을 수 있다. 평가비용은 국고나 사업자의 금고에서 나올 수 있을 것이다. 경우에 따라서는 사업자가 평가비용(예정가)을 승인 기관에 납부하고 평가대행자는 승인기관으로부터 평가비용을 받고 정 산할 수 있을 것이다. 이러한 구조 속에서는 승인기관의 책임이 확대 되고 평가대행자가 사업자의 지시나 간섭으로부터 자유롭다. 환경정 책기본법 개정법(제25조)은 원칙적으로 관계 행정기관의 장에게 사전 환경성 검토의 책임을 지움으로써 환경영향평가의 경우에도 평가 “주 체”를 행정청으로 전환시킬 수 있는 통로를 열었다.