어떠한 종류의 계획이나 사업을 사전환경성검토 내지 환경영향평가 의 대상으로 설정할 것인가[검토․평가대상]는38) 환경영향평가의 실효 성(實效性)을 결정짓는 척도이다. 환경영향평가의 대상과 범위 등이 입법례에 따라 상이하기 때문에 환경영향평가제도들은 국가에 따라 조금씩 다른 모습을 취하고 또 그 앞에 여러 가지 수식어가 붙어39)
38) 주요국가들의 對象事業에 관한 요약은, 日本環境廳企劃調整局 : 130, 참조
39) 예컨대, ‘계획’(planning)등을 주요대상으로 하는 ‘전략영향평가’(strategic environmental
외관상 혼란을 야기시킨다. 종래의 환경영향평가 제도는 개발계획이 나 법안 등을 환경영향평가 대상으로 설정하지 아니함으로써 개별사 업보다 훨씬 환경영향이 큰 처분입법이나40) 국토계획의 수립41) 또는 변경 그리고 수도권정비계획법․국토계획이용법 등의 개정은 환경영 향이 평가되지 아니하였다.42) 다행히 2005년의 환경정책기본법 개정 법(제25조의2)은 사전환경성검토 제도를 통하여 행정계획을 검토의 대 상으로 분리․독립시킴으로써 상위 “계획”들 자체에 대한 환경성검토 를 활성화시킴으로써 환경영향평가제도의 실효성을 대폭 향상시켰다.
(2) 입법례
미국(US)의 경우, 국가환경정책법(NEPA)은 인간환경의 질에 현저한 영향을 주는 법안의 제출(legislation) 및 기타 주요한 연방정부의 행정 행위를 평가대상으로 규정한다.43) 평가서를 작성하여야 할 활동 그리
assessment)가 그러하다. 전략영향평가에 관한 상세는, 성현찬, “전략환경평가 제도 의 도입방안” 환경부 정책연구회(1999․7․10) 발표자료, 참조
40) 예컨대, 1995년의 ｢제18회 冬季유니버시아드 대회 및 冬季아시아경기 대회 지원 법｣은 평가의 실효성을 후퇴시키는 대표적 특례에 해당한다. 같은 법(제20조)은 대 회 유치용 시설건설시 환경영향평가협의 권한을 환경부장관 대신에 사업인허가권 자(시도지사)가 갖도록 규정하였다. 즉 시설개발 주체(사업자)가 환경영향평가권을 갖게 되므로 시도지사가 마음만 먹으면 환경파괴에 대한 까다로운 규제절차를 밟 지 아니하고도 산림을 마음대로 개발할 수 있도록 허용하였다.
41) 예컨대, 1999년에 건설교통부가 수립한 제4차 국토계획은 “전국 어느 곳에서나 30분 이내에 고속도로에 닿게 한다”는 목표 아래 전국에 격자망 도로를 건설한다 는 내용을 담고 있지만 당해 계획의 환경성이 시비의 대상으로 된 적이 없었다. 42) 예컨대, 1993년의 국토이용관리법은 당시 10% 정도에 불과한 국토의 개발가능면
적을 30-40%로 대폭 확대시키는 엄청난 입법조치이었음에도 법률 개정이 가져올 엄청난 국토훼손 가능성에 대하여서는 아무런 환경영향평가가 이루어지지 아니하 였다. 신동호, “환경영향평가법의 문제점과 대책” 환경과 사회 1994년 가을호(한국 환경․사회정책연구소 : 1994․10), 51쪽
43) 42 U.S.C. § 4332 : “연방정부의 모든 행정청은 인간환경의 질에 현저하게 영향 을 미치는 입법과 그 밖의 주요한 연방 행정행위(action)들을 목적으로 하는 제안들 에 관한 모든 건의나 보고에 담당 공무원(responsible official)이 ⅰ) 제안된 행정행 위가 미치는 환경상 영향 ⅱ) 당해 제안이 실행된다면 피할 수 없는 불리한 환경 상 효과 ⅲ) 당해 제안된 행정행위의 대안 ⅳ) 지역주민들이 환경을 단기적으로 이
고 환경영향이 거의 없다고 생각되는 행위의 기준은 각 연방 기관이 개별적으로 정한다.44)
영국(UK)의 도시․농촌계획규칙에서는 EU지침에 대응하여 반드시 환경영향평가가 필요한 부속서Ⅰ사업(고속도로 등 9종), 중요한 환경 영향이 있는 경우에 행하는 부속서Ⅱ사업(농업 등 12종)을 지정하고 있다.45) 캐나다에서는 다음의 어느 하나에 해당하는 사업을 평가대상 으로 규정한다 : ① 연방정부가 사업의 제안자로 되어 있는 경우 ② 연방정부가 사업에 재정적인 지원을 행하는 경우 ③ 사업을 위하여 연방정부가 관리하는 토지 또는 그 이용권을 매각, 임대 등을 행하는 경우 ④ 연방정부가 인허가 등을 행하는 경우.
프랑스에서는 원칙적으로 다음의 세 가지 사업을 평가대상 사업으 로 한다 : ① 공공사업 ② 공적기관의 인허가를 필요로 하는 민간사 업 ③ 도시계획결정. 이탈리아에서는 EU지침에 대응하여 반드시 환경 영향평가서가 필요한 부속서 사업(고속도로 등 9종)과 댐사업을 평가 대상으로 하고 있다. 기타 특정지역의 개발사업에 관하여 특별법에 의하여 실시되는 대상사업이 있다.
독일의 환경영향평가법은 부속서에서 장거리도로, 산업설비의 설치 등 42개 사업에 대하여 환경영향평가를 의무화시키고 있다. EU지침에 서는 원유정제시설, 고속도로 등 9종을 반드시 환경영향평가가 필요 한 부속서Ⅰ사업으로 하고 농업, 채굴업 등 12종을 가맹국의 판단에 의하여 환경영향평가를 행하는 부속서Ⅱ사업으로 지정한다. 일본에서
용하는 행위와 장기적인 생산성의 유지 및 향상 사이의 역학관계 ⅴ) 제안된 행정 행위가 실행된다면 거기에 담겨야 할 불가역적이고 회복불능의 자원충당(commitments of resources)에 대하여 작성한 상세한 진술서(detailed statement)를 포함하여야 한 다.”(C항) 여기에서 “상세진술서”는 환경영향평가서(EIS)를 의미하는 법률용어이다.
J.B.Ruhl, John Copeland Nagle & James Salzman, The Practice and Policy of Environmental Law (Foundation Press : 2008), p.434
44) Greene County Planning Board v. Federal Power Com.(CA 2) 455 F 2d 412 45) John D. Leeson : 63-65
는 반드시 환경영향평가를 행하여야 하는 일정규모 이상의 사업을 제 1종 사업으로 정하고 제1종 사업에 준하는 규모의 사업을 제2종 사업 으로 정한다. 제2종 사업에 관하여서는 개별 사업마다 환경영향평가 여부를 판정한다.
(3) 방법론
법률 [특히 특례법으로 일컬어지는 각종 처분적 입법]들이 환경에 미치는 영향은 매우 크고 넓다. 그렇기 때문에 프랑스의 경우에는 법 률을 환경영향조사의 대상으로 규율하고 영국은 처분적 입법안의 환 경효과보고서를 요구한다. 우리 나라의 경우에, 계획․개발 관련 법률 안 전반에 대한 사전환경성검토 내지 환경영향평가의 실시는, 그 타 당성은 인정되지만, 법률문화적 관점에서 즉각적인 실시가 곤란할 것 으로 보인다. 일반 법률안들에 대하여서는 임의평가를 제안한다. 그러 나 처분적 법률안의 경우 이를 조속히 평가대상에 포함시키는 것이 바람직스럽다.
우리나라의 환경정책기본법도, 흔히 간과하고 있지만, 당초에는 미 국의 국가환경정책법(NEPA)과 마찬가지로 입법(legislation)에 대한 환 경성검토가 가능하도록 설계되어 있다. 1990년의 환경정책기본법(법률 제4257호)은 환경기준에 관한 근거규정(제10조)을 두고46), 정부 및 지 방자치단체에 대하여 법령의 제정과 행정계획의 수립 및 사업의 집행 에서 이 환경기준을 유지할 책무를 지웠다(제11조).47) 이 “환경기준고
46) 1990년의 환경정책기본법 제10조 (환경기준의 설정) ①정부는 국민의 건강을 보 호하고 쾌적한 환경을 조성하기 위하여 환경기준을 설정하여야 하며 환경여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되도록 하여야 한다. ②제1항의 규정에 의한 환경기 준은 대통령령으로 정한다. ③서울특별시장․직할시장 또는 도지사는 지역환경의 특수성을 고려하여 필요하다고 인정하는 때에는 환경처장관의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로 별도의 환경기준을 설정할 수 있다.
47) 1990년의 환경정책기본법 제 제11조 (환경기준의 유지) 국가 및 지방자치단체는 제10조의 규정에 의한 환경기준이 적절히 유지되도록 환경에 관련되는 법령의 제
려” 의무는 2008년 3월 28일의 환경정책기본법 개정법(법률 제9037호) 에도 그대로 유지되고 있다. 우리나라의 환경정책기본법 제10조와 제 11조의 “법령의 제정과 행정계획의 수립 및 사업의 집행을 할 경우 에”라는 문언은 미국 국가환경정책법의 “입법 및 주요 행정행위 (action)에 관하여”라는 문언과 별 차이가 없다. 미국은 이 문언이 규 정된 국가환경정책법상의 조항(U.S.C.§4332)을 근거로 제정된 집행명 령(CFR)에 따라 환경質위원회(CEQ)와 환경청(EPA)이 환경영향평가를 실시한다.48)
우리나라도 1990년의 환경정책기본법에 규정된 “환경기준의 유지”
조항(제11조)을 근거로 법안에 대한 환경성검토를 실시할 수 있는 집 행규정을 둘 수 있었다. 1999년의 환경정책기본법 개정법은 제11조에 제2항 내지 제5항을 추가하여 “행정계획의 환경성검토를 실행하는 법 적장치”를 갖추었다. 1999년의 개정법은 법령에 대하여 행정계획과 동 일한 검토장치를 규정하지 못하였다. 이는 삼권분립 구조로 인하여 국회의 법률안에 대한 환경성검토가 어려웠고 대통령령과 부령으로 의회 제정법의 환경성을 검토하는 절차를 마련할 수 없기 때문인 것 으로 풀이된다.
환경성검토에 대한 권력분립상의 한계는 2002년 환경정책기본법 개 정법에 의하여 사전환경성검토가 “환경기준유지” 조항(제11조)과 분리 되어 “사전환경성검토협의” 조항(제25조)으로 독립되고 “환경영향평가”
조항(제28조)이49) 신설되면서 고착화되었다. 즉 사전환경성검토 대상 정과 행정계획의 수립 및 사업의 집행을 할 경우에는 다음 사항을 고려하여야 한 다.
1. 환경악화의 예방 및 그 요인의 제거 2. 환경오염지역의 원상회복
3. 새로운 과학기술의 사용으로 인한 환경위해의 예방 4. 환경오염방지를 위한 재원의 적정배분
48) J.B.Ruhl, John Copeland Nagle & James Salzman, op.cit., p.437
49) 2002년의 환경정책기본법 개정법 제28조(환경영향평가) : “국가는 환경에 미치는 영향이 큰 사업에 대한 계획을 수립․시행함에 있어서 당해 사업이 환경에 미칠
이 “행정계획”으로 정착되면서 “법령”(안)에 대한 사전환경성 가능성 이 배제되었다. 의원입법 형식으로 추진되는 법률안(bill)에 대하여서 는 사전환경성 검토가 곤란하겠지만 정부입법으로 추진되는 법률안에 대하여서는 사전환경성 검토가 가능하다.