특 징

국민기초생활보장법에서 수급조건의 정책결정 및 집행, 그리고 평가 의 문제는 일반적인 사회보장제도, 특히 사회보험과 비교하면 몇 가 지 특징이 있다. 첫째, 국민기초생활보장법에서 수급조건은 해당 사회 의 빈곤에 대한 이해와 직접적인 연관성을 갖는다. 그런데 예컨대 사 회보험의 경우 급여산정의 상대적 기준이 존재한다. 보험료산정의 기 준이 되는 소득(및 재산)이 기준으로 적용되며, 또 보험료는 어느 정 도 반대급부를 예정하고 있는 공과금이다. 그만큼 재산권 및 평등의 원칙 등을 기준으로 헌법적 통제가 이루어질 수 있다.¹²⁶⁾ 이에 비해서 빈곤보호는 이러한 상대적 기준을 결여하고 있고, 또 빈곤보호를 위 한 급여는 국가의 일방적인 급여이기 때문에 예산에 종속되는 문제를

125) 위 각주 28 참조.

126) 이에 대해서는 예컨대 전광석, “재산권과 사회보장청구권”, 고시연구(1991.5), 75면 이하 참조.

Ⅰ. 입법평가를 위한 논의의 영역 및 특징

갖는다. 이러한 특징들은 함께 작용하여 수급요건에 있어서 자의적인 정책결정이 이루어질 위험이 내재해 있으며, 따라서 객관화의 필요성 이 어떠한 사회보장영역에 비해서도 크다는 것을 알려 준다.¹²⁷⁾ 둘째, 국민기초생활보장법은 이미 언급했듯이 빈곤을 종합적으로 보호하기 위한 과제를 갖는다.¹²⁸⁾ 따라서 수급조건 역시 종합적인 기준에 의하 여 형성되어야 한다. 바로 이와 같이 다양한 기준이 국민기초생활보 장법 내부에서, 그리고 이 법과 다른 법률과의 관계에서 조정되어야 하기 때문에 입법평가 역시 복잡한 양상을 띤다. 셋째, 국민기초생활 보장법에서 수급조건은 급여의 종류 및 내용의 문제와 밀접한 상관관 계를 갖는다. 이 점 역시 사회보험법과 어느 정도 차이가 있다. 사회 보험법에서는 급여조건이 충족되면 법률에 정해진 급여가 제공된다.

그러나 급여가 지급된 경우에도 개인의 개별적인 상황에 의하여, 예 컨대 부채가 많다든가 혹은 특별한 수요가 있다는 상황이 작용하여 사회보험급여를 통하여 정상적인 생활을 회복할 수 있는 경우가 얼마 든지 발행할 수 있다. 이는 추상적인 보호를 내용으로 하는 사회보험 의 한계일 수밖에 없다.¹²⁹⁾ 그런데 국민생활보장법은 최후의 사회적 안전망으로 기능하여야 하며, 따라서 급여는 최저생활을 실현하는 결 과를 가져야 한다. 이 점에 대한 평가에 있어서 국민기초생활보장법 이 사회보험법과 구별된다. 넷째, 국민기초생활보장법에서는 수급요건 이 충족된 경우 그 내용에 따라서 급여의 종류와 내용이 가변적이다. 즉 이미 수급요건이 어떻게 형성되었는가에 따라서 급여의 종류와 내 용 및 수준이 결정되며, 따라서 양자가 밀접한 상호관계에 있다. 이러

127) 우리나라 최저생계비 결정과정에서 나타나는 정치적 상황에 대해서는 예컨대 남찬섭, “최저생계비 결정과정에 관한 연구; 중앙생활보장위원회와 전문위원회 회 의록을 중심으로”, 사회보장연구 제21권 제4호(2005), 255면 이하 참조.

128) 위 제2장 II. 참조.

129) 사회보험에서 이루어지는 추상적 보호의 특성에 대해서는 전광석, 위 각주 2의 책, 85면 이하 참조.

한 문제구조는 집행에 있어서도 마찬가지로 나타난다. 즉 수급요건의 적용에 있어서 이루어지는 심사의 충실성 여부, 즉 집행의 문제는 급여 의 종류와 내용에 직접적인 영향을 미친다. 심사의 충실성 여부는 급여 의 여부 뿐 아니라 급여의 종류 및 내용에 영향을 미치기 때문이다.

Ⅱ. 수급요건의 단순구조

1. 문 제

국민기초생활보장법에서 수급조건은 급여의 종류 및 내용과 밀접한 관계에 있다는 점에 대해서는 위에서 지적하였다. 국민기초생활보장 법은 급여의 종류로서 생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 해산 급여, 장제급여 및 자활급여 등을 들고 있다. 이를 말을 바꾸어 하면 이들 수요를 스스로의 능력으로 충족하지 못하는 경우 빈곤이 발생한 다. 그런데 이들 급여의 종류, 즉 수요의 영역은 최저생활을 보장하는 성격에 있어서 어느 정도 차이가 있다.

먼저 생계급여와 주거급여의 예를 들어 보자. 생계급여는 의복, 음 식물, 연료비 등 일상생활에 기본적으로 필요한 수요를 보호한다(법 제8조). 이는 기본적으로 현재의 수요이며, 따라서 단기적인 관점에 따라 보호 여부 및 수준이 결정된다.¹³⁰⁾ 이에 비해서 주거급여는 주거 가 개인의 장기적인 생활공간이라는 점을 고려하면 생계급여와는 다 른 관점에 따라 수급조건이 형성되어야 한다. 한시적으로 주거를 공 급하는 방법과 기존의 주거를 유지하는 방법이 모두 고려되어야 한 다. 더구나 주거급여는 생계급여와는 달리 주거지역에 따른 차등화가 특히 필요한 수요이다.

자활급여가 또 하나의 예이다. 자활급여는 조건부급여로서 수급자는 자활에 필요한 사업에 참여하는 조건 하에 생계급여가 지급된다. 이

130) 이에 대해서는 위 각주 116, 117 참조.

Ⅱ. 수급요건의 단순구조

경우 생계급여와 자활소득의 관계에 대한 정책적 고려가 필요하다.

보충급여의 성격을 관철하기 위해서는 자활소득과 생계급여의 수준은 반비례하여야 한다. 그러나 이 경우 필연적으로 근로동기가 약화되며, 그 결과 자활을 조성한다는 입법목적은 희생된다. 결국 자활급여의 경우 수급조건을 확정함에 있어서 생계급여와는 다른 기준이 필요하 다는 것을 알 수 있다.¹³¹⁾

위와 같은 문제들을 정리하면 현행 국민기초생활보장법의 수급요건 에 관한 규정은 지나치게 단순구조로 유형화되어 있다. 그 결과 직접 적으로는 국민기초생활보장법의 기본원칙 중 하나인 개별성의 원칙이 훼손되지만 결과적으로는 보편성의 원칙마저도 실현되지 못하는 경우 도 있다. 각각의 특유한 수요의 특징을 고려하지 못하고 수급요건을 획일적으로 형성하는 결과 수급자격을 갖지 못하는 경우이다. 이에 대한 입법개선의 좋은 예를 의료급여법이 제공하고 있다. 질병은 단 기적인 위험으로 개인의 정상적인 생활을 즉각적으로 저해하며, 따라 서 시급한 보호를 필요로 한다. 또 의료서비스는 개인에게 감당하기 어려운 경제적 부담을 준다. 이에 의료급여법은 수급자의 범위를 국 민기초생활보장법상의 수급자 외에 의료서비스에 대한 경제적 부담능 력이 없다고 의제되는 집단으로 확대하였다. 이는 사회적 위험의 특 성을 인식하고 수급요건을 달리 한 예에 해당한다.