입법개선의 방향

Ⅱ. 수급요건의 단순구조

경우 생계급여와 자활소득의 관계에 대한 정책적 고려가 필요하다.

보충급여의 성격을 관철하기 위해서는 자활소득과 생계급여의 수준은 반비례하여야 한다. 그러나 이 경우 필연적으로 근로동기가 약화되며, 그 결과 자활을 조성한다는 입법목적은 희생된다. 결국 자활급여의 경우 수급조건을 확정함에 있어서 생계급여와는 다른 기준이 필요하 다는 것을 알 수 있다.¹³¹⁾

위와 같은 문제들을 정리하면 현행 국민기초생활보장법의 수급요건 에 관한 규정은 지나치게 단순구조로 유형화되어 있다. 그 결과 직접 적으로는 국민기초생활보장법의 기본원칙 중 하나인 개별성의 원칙이 훼손되지만 결과적으로는 보편성의 원칙마저도 실현되지 못하는 경우 도 있다. 각각의 특유한 수요의 특징을 고려하지 못하고 수급요건을 획일적으로 형성하는 결과 수급자격을 갖지 못하는 경우이다. 이에 대한 입법개선의 좋은 예를 의료급여법이 제공하고 있다. 질병은 단 기적인 위험으로 개인의 정상적인 생활을 즉각적으로 저해하며, 따라 서 시급한 보호를 필요로 한다. 또 의료서비스는 개인에게 감당하기 어려운 경제적 부담을 준다. 이에 의료급여법은 수급자의 범위를 국 민기초생활보장법상의 수급자 외에 의료서비스에 대한 경제적 부담능 력이 없다고 의제되는 집단으로 확대하였다. 이는 사회적 위험의 특 성을 인식하고 수급요건을 달리 한 예에 해당한다.

그리고 특별히 수요가 있는 집단에 대해서는 일반적인 수급조건과는 달리 정형화된 보호를 할 필요가 있다. 예컨대 수급기구에 비해서 비 수급가구의 가구주가 노령이라는 점을 고려하면 이러한 정책방향은 더욱 타당하다. 사회적 위험을 기준으로 보면 질병, 노령, 실업 등이 여기에 해당하며, 인적 집단을 기준으로 보면 노인, 아동, 장애인 등 이 여기에 해당한다. 이외에 점점 증가하고 있는 한 부모 가정의 경 우 일반적인 가구에 비하여 빈곤율이 높으며, 빈곤의 지속성이 강하 다는 점도 같은 맥락에서 접근하여야 한다.¹³²⁾ 이를 보호하는 방법론 은 두 가지이다. 첫째, 이들 사회적 위험 및 보호집단을 국민기초생활 보장법의 적용대상으로 하는 태도를 그대로 유지하면서 특별규정을 형성하여 적용하는 방법이다. 둘째, 이들 사회적 위험 및 집단을 보호 하는 개별적인 법률을 제정하여 운영하는 방법이다. 사회서비스를 제 공하는 사회정책이 활성화되는 경우 이들 집단의 빈곤을 완화하는 효 과가 있는 것은 물론이다.¹³³⁾

사회적 위험 중 노령에 대해서는 특별법인 기초노령연금법이 특별 히 제정되어 있다. 그러나 이 법은 국민기초생활보장법이 개별성의

132) 각국에서 한 부모가정의 빈곤문제에 대해서는 심상용, “우리나라 근로빈곤가구 특 성의 변화에 대한 실증연구”, 사회보장연구 제22권 제4호(2006), 163면 이하 참조. 이 주제에 대한 각국의 정책에 대해서는 Erwin Murer/Alexander Rumo-Jungo, “Schutz der Einelternfamilie in der Schweiz”; Franz Marhold/Klaus Kapuy, “Schutz der Einelternfamilie in Österreich”; Eva-Maria Hohnerlein, “Schutz der Einelternfamilie im Sozialstaat Deut-schland” 참조. 이들 논문은 Zeitschrift für ausländisches und internationales Arbeits- und Sozialrecht(2003), 109면 이하, 155면 이하 및 176면 이하에 수록되어 있다. 빈곤의 지 속성에 대해서는 석상훈, “빈곤의 지속-상태의존성 검증”, 사회보장연구 제23권 제3호 (2007), 89면 이하 참조.

133) 예컨대 사회서비스가 처음부터 사회정책에서 중요한 비중을 차지하는 북구형 복지생산을 배경으로 스웨덴에서 어떤 다른 나라보다도 한부모가정의 빈곤율이 낮 은 것이 이를 보여주는 좋은 예이다. 이 점에 대한 일반적인 설명으로는 위 각주 27 참조. 여성에 대한 고용 및 복지정책에 있어서 이러한 서비스의 기능에 대해서 는 예컨대 윤홍식․김혜영․이은주, “절대 및 차상위 빈곤선을 통해 본 여성가구주 가구의 빈곤지위 결정에 관한 연구; 저소득 여성가구주 가구를 중심으로”, 사회보 장연구 제21권 제3호(2005), 263면 이하 참조.

Ⅲ. 최저생계비와 수급요건

원칙과 관련하여 갖는 문제를 해결하는 수단이 될 수 없다. 이미 언 급한 바와 같이 기초노령연금법이 부양관계에 종속되지 않고 기능한 다는 점에서 노령보호에 있어서 진전된 점이 있지만 급여는 정액급여 로서 최저생활보장을 위한 수준과는 관계없이 형성되었기 때문이다. 진정한 의미에서의 기초노령보장에 충실한 개별법이 제정되기 까지는 이러한 기능을 국민기초생활보장법이 수행하되 수급조건에 있어서 노 인의 수요를 충실히, 가족구조의 변화를 반영하여 형성하여야 한다.

위와 같은 기본원칙에 충실한 입법개선의 방향은 주거급여에도 마찬 가지로 타당하다. 주거보호의 필요성에 대한 판단은 단기적인 생계보호 와는 다른 기준이 적용되어야 한다. 일반적으로 보면 주거수요는 생계 급여를 통하여 보호하는 수요에 비해서는 크다. 이는 다음과 같은 두 가지 의미가 있다. 첫째, 주거는 장기적인 수요에 해당하기 때문에 주거 의 형태 및 내용을 소득인정액의 산정에 있어서 일반소득과 마찬가지로 수급자 개인의 능력으로 의제하는 것은 합리적이지 못하다. 이는 다음 에서 설명하는 재산의 소득환산과 관련된 문제이다.¹³⁴⁾ 둘째, 주거수요 는 단기적인 생계에 대한 수요에 비해서는 크다. 이는 실제 수급권자의 급여지출을 보면 주거비용이 차지하는 부분이 차지하는 비중이 크다는 사실을 통해서도 알 수 있다. 또 주거수요는 지역적으로 다양하다는 문 제도 따른다. 그렇기 때문에 주거문제에 대해서는 일반적인 수급자격과 는 구분하여 특별한 기준에 따라서 특별한 급여를 형성하여야 한다.

Ⅲ. 최저생계비와 수급요건

1. 문 제

최저생계비는 국민기초생활보장법 뿐 아니라 각종 빈곤정책에 있어 서 핵심적인 정책형성의 기준이다. 수급자격의 인정 여부의 기준일

134) 아래 IV.4. 참조.

뿐 아니라 급여산정의 기준이며, 또 부양의무의 판정기준 및 차상위 계층을 인정하기 위한 기준으로 적용되기도 한다. 최저생계비는 해당 사회의 빈곤선에 해당한다. 최저생계비의 결정기준은 국민의 소득, 지 출수준과 수급권자의 가구유형 등 생활실태, 물가상승률 등이다. 최저 생계비는 매년 9월 1일까지 중앙생활보장위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 공표된다. 이를 위하여 보건복지가족부장관은 필요한 계측조사를 3년 마다 실시한다(법 제6조).

최저생계비가 공표제도를 통하여 빈곤정책의 기준이 객관화되었다 는 점은 동시에 빈곤정책의 안정성을 보장하는 효과를 갖는다. 이로 써 인간다운 최저생활을 할 권리가 구체적인 법적 권리로서 실현되는 계기가 된다.¹³⁵⁾ 즉 소득인정액이 최저생계비에 미치지 못하면 개인은 급여청구권을 갖기 때문이다. 그런데 이는 말을 바꾸어 하면 국민기 초생활보장법이 인간다운 최저생활을 실질적으로 보장하기 위해서는 최저생계비가 이에 상응하여 적합하게 형성되어야 한다. 예컨대 정책 의 안정성 및 행정적 편의를 위하여 최저생계비가 평균적인 수요를 갖는 가족단위를 중심으로 결정되는 것은 피할 수 없지만 특별한 수 요가 있는 경우에는 최저생계비 외에 신축성 있는 기준에 따라 수급 자격이 결정되어야 한다. 수급조건으로 최저생계비가 획일적으로 적 용되면서 이는 빈곤정책에 다음과 같은 부정적인 영향을 미친다. 즉 한편으로는 특별한 수요를 가진 자에게는 이에 상응하여 완화된 기준 이 적용되지 못하는 결과 수급자격을 인정받기 어렵게 되며, 다른 한 편 일단 수급자가 된 후에는 수급자격을 유지하기 위하여 자신의 능 력에 상응하는 자활노력을 하지 않을 가능성이 크다.

135) 최저생계비의 공표제도는 이미 1995년 재정된 사회보장기본법이 선언하고 있었 다(제10조 제2항). 해당 규정의 의미에 대해서는 예컨대 “전광석, 사회보장기본법-제정의 의의와 과제, 내용 그리고 문제점”, 이명구박사 화갑기념논문집(1996), 301 면 이하 참조. 이에 기초하여 생활보호법은 1997년 제5조에 “최저생계비의 결정”에 관한 규정을 새로이 삽입하였다. 당시 법에 의하면 5년마다 최저생계비를 계측하도 록 하였다.

Ⅲ. 최저생계비와 수급요건