소득심사

(1) 소득심사와 현재의 구체적 수요 보호

소득 및 재산심사는 수급을 신청하는 자의 자기생활능력을 심사하 는 절차이다. 소득 및 재산심사는 국민기초생활보장법의 기능에 두 가지로 영향을 미친다. 첫째, 그 결과에 따라 수급자격의 인정 여부가 결정된다. 둘째, 수급자격의 결정 여부 뿐 아니라 급여수준이 결정된 다. 심사의 결과 확인되는 소득인정액과 최저생계비와의 차액이 생계 급여로서 지급되기 때문이다.¹⁵³⁾

소득인정액의 산정에 현재 구체적으로 생활보장에 있어서는 기여할 수 있는 소득 및 재산 부분이 고려되어야 한다. 말을 바꾸어 하면 실 제 소득이 있기는 하지만 해당 소득의 성격상 현재의 구체적인 수요 를 충족하는 데 기여하지 못한다면 혹은 해당 소득 및 재산이 특별한 상황에서 발생하는 수요를 보호하는 성격이 있다면 이는 소득평가액 의 산정에서는 제외되어야 한다.¹⁵⁴⁾ 이와 같은 기준에 따라 현행법상

152) 보건복지가족부, 보건복지가족백서(2007), 84면 참조.

153) 자세히는 I.2. 참조.

154) 이에 비해서 근로소득 중 비과세대상인 부분을 공제하는 것은 또 다른 입법취 지, 즉 근로동기를 유인하기 위한 취지가 있다. 이에 대해서는 아래 IX.3. 참조.

의 소득심사를 평가해 본다.

현행법은 퇴직금, 현상금, 보상금 등 비정기적인 소득을 소득평가액 의 산정에서 제외하고 있다. 퇴직금은 퇴직으로 인한 임금상실을 보 상하는 기능을 수행한다. 다만 장기재직 후 퇴직하는 경우와 단기재 직 후 퇴직하는 경우 퇴직금의 기능은 어느 정도 차이가 있다. 전자 의 경우 퇴직 후 상실되는 임금을 대체하는 기능을 수행하며, 따라서 노후생활을 보장하는 기여를 한다. 이에 비해서 후자의 경우 재취업 을 위한 준비과정에서 과도기적으로 상실되는 임금을 보상하는 기능 과 동시에 재취업을 위한 비용보상의 기능을 수행한다. 이 경우 해당 퇴직금은 특수한 목적을 가지며, 기본적인 생활수요를 충족하기 위하 여 투입될 수 있는 성격을 갖지 못한다. 그렇다면 적어도 전자의 기 능을 수행하는 한 퇴직금이 소득평가액의 산정에서 제외되어야 할 필 연성이 있는지 의문이다. 현상금과 보상금에 관한 한 비정기적인 소 득이라는 특성이 있지만 그 금액의 과다에 관계없이 소득평가액의 대 상에서 제외되어야 하는지에 대해서는 검토가 필요하다.

국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률상의 생활조정수당과 참전 유공자예우에 관한 법률 상의 생계보조비가 소득심사에 있어서 제외 되는 것은 해당 급여가 일상적인 생활수요가 아니라 유공희생이라는 특별한 수요를 보호하기 위한 급여이기 때문이라고 할 수 있다.¹⁵⁵⁾ 그 러나 엄격히 보면 이에 대해서 다음과 같은 의문이 해결되어야 한다. 즉 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률에 따르면 생활조정수당은

155) 예컨대 독일의 경우 유공희생에 대한 보상급여 중 기본연금(Grundrente)은 사회 부조법상의 소득심사에 있어서 공제의 대상으로 인정되어 있다. 이에 비해서 다른 유공희생에 대한 급여는 소득심사에서 공제의 대상이 아니다. 이는 유공희생에 대 한 보상급여 중 다른 급여와는 달리 기본연금이 특별한 수요를 보호하기 위한 급 여이기 때문이다. 즉 기본연금은 신체의 완전성이 훼손된 것을 보상하고, 또 신체 의 손상 때문에 피해자가 스스로의 능력으로 일상생활을 수행할 수 없기 때문에 필 요한 추가지출을 보상하는 기능을 수행하기 때문이다. 이에 대한 판례로는 BVerwGE 69, 178 참조.

Ⅳ. 소득 및 재산 평가 기준

국가유공자나 그 유족에게 생활정도를 감안하여 지급되며, 이때 일반 적인 표준생계비, 임금 및 물가수준 등을 고려한다. 즉 생활조정수당 은 일반적인 최저생활보장을 위한 급여이며, 특별한 희생으로 인한 수요를 보호하기 위한 급여의 성격을 약하다는 것이다.

(2) 소득심사에 있어서 보충성의 원칙과 개별성의 원칙

소득평가액은 통상 현재의 구체적인 수요를 충족하기 위하여 사용 된다고 의제되는 소득이다. 그리고 이를 충실히 심사하는 것은 보충 성의 원칙의 요청이다. 그러나 다른 한편 개인이 갖는 수요상황이 통 상적인 것이 아니라 특별한 수요에 해당한다면 이러한 특별한 수요를 충족하기 위하여 필요한 지출이 소득평가액의 산정에 있어 고려되어 야 한다. 이를 충실히 하는 것은 개별성의 원칙의 요청이다.

입법정책적으로 보면 개별성의 원칙을 반영하는 방법은 세 가지이 다. 첫째, 소득의 일정 부분을 소득평가액에서 공제하여 특별수요를 반영하는 방법이다. 국민기초생활보장법은 이를 소득평가액 산정에 있어서 가구특성에 따른 지출요인을 반영하는 방법으로 법제화하고 있다. 장애수당, 장애아동부양수당 및 보호수당, 아동양육비, 의료비 등이 소득평가액에서 제외된다. 위에서 국가유공자법상의 생활조정수 당에 대해서는 문제를 제기한바 있다. 둘째, 현재 국민기초생활보장법 에서 수급자격의 인정 여부를 결정하는 기준인 최저생계비가 단순구 조로 획일화되어 있다. 이에 따른 문제점에 대해서는 위에서 언급한 바 있다.¹⁵⁶⁾ 이러한 문제점을 인식하고 대상 기구의 특별한 수요를 충 족하기 위하여 지출되는 금액에 대해서는 최저생계비를 신축성 있게 형성하는 방법이다.¹⁵⁷⁾ 셋째, 개별가구의 특별한 수요를 소득심사 및

156) 위 III.5. 참조.

157) 실제 독일사회보장법은 보호급여를 기본적인 생계지원과 특별한 생활상황에 대 한 지원으로 분리하고 있는데, 후자의 경우 기본적인 생계급여지원에 비해서는 높 은 소득기준이 다양하게 책정되어 있다. 그리고 후자의 경우 차상위계층 및 중산층

수급자격 결정기준의 단계가 아니라 급여의 종류와 내용을 형성하는 데 있어서 반영하는 방법이다.

국민기초생활보장법의 입법목적을 달성하기 위해서 첫번째 방법과 두 번째 방법이 혼용되어야 한다. 첫 번째 방법은 소득이 있는 수급 자에 적용될 수 있는 방법이다. 소득공제가 없을 경우 특별한 수요가 있음에도 불구하고 이들이 수급자의 범위에서 제외될 가능성 있다. 또 수급자의 범위에 포함된다고 하더라도 해당 특별한 수요를 충족하 기 위하여 국가의 급여에 의존하여야 한다. 소득공제는 이를 통하여 해당 소득부분을 자유롭게 사용할 수 있는 기회가 보존될 수 있다는 점에서 수급자에게 자유로운 결정권을 보호하는 긍정적인 효과가 있 다.¹⁵⁸⁾ 국민기초생활보장법이 개별성의 원칙에 충실하기 위해서는 수 급요건이 다원화되어야 한다는 점을 확인할 수 있다. 이와 같이 수급 요건을 다원화하는 경우 생계급여와 다른 특별한 수요를 보호하는 급 여의 조건을 차등화하여 개별성의 원칙에 충실하게 상이한 소득심사 기준을 적용할 수 있기 때문이다. 즉 생계급여의 경우 엄격한 소득심 사를, 그리고 그밖의 특별한 수요를 보호하기 위한 급여의 경우 완화 된 소득심사를 하도록 제도를 형성할 수 있다.

개별가구의 특별한 수요를 위한 지출을 소득에서 공제하는 방법은 소득이 있는 경우에 한하여 적용될 수 있다는 한계가 있다. 따라서 소득이 없거나 낮은 경우에는 최저생계비 기준을 신축성 있게 형성ㆍ 적용하는 방법이 병행되어야 한다. 최저생계비는 급여의 종류 및 수

도 경우에 따라서 보호대상에 포섭될 수 있도록 하고 있다. 그 결과 예산투입에 있 어서도 후자의 경우 전자에 비해서 훨씬 높은 비중을 차지하고 있다. 이에 대해서 는 전광석, 독일 사회정책과 사회보장법(박영사, 2008), 246면 이하; 김안나, 위 각 주 98의 논문, 142면 이하 등 참조.

158) 이는 세법상의 소득공제에 있어서도 마찬가지로 적용될 수 있는 논리이다. 즉 세법을 통하여 과세한 후 특별한 수요가 있는 경우 사회보장법에 의하여 급여를 하 는 방법보다는 처음부터 과세를 하지 않는 것이 개인의 자유를 보다 충실히 보호하 는 방법이다. 이에 대해서는 예컨대 전광석, 위 각주 46의 논문, 234면 이하 참조.

Ⅳ. 소득 및 재산 평가 기준

준에 직접 영향을 미치기 때문에 이 경우 자연스럽게 개별성의 원칙에 충실한 급여내용이 형성될 수 있다. 이에 비해서 세 번째 방법 그 자 체는 국민기초생활보장법이 원칙적으로 채택할 수 있는 방법은 아니 다. 다만 비전형적이고 일시적인 보호를 위하여 필요한 경우 급여형성 을 통한 배려가 이루어질 수 있다. 일회적인 지원이 필요한 중요한 생 활용품에 대한 지원이 이러한 방법을 통하여 이루어질 수 있다.¹⁵⁹⁾

현재 국민기초생활보장법에 차별적 소득심사의 법적 근거가 전혀 없는 것은 아니다. 국민기초생활보장법이 수급권자가 아닌 자에게도 일부 급여가 필요한 경우 수급자로 할 수 있다는 규정이 그것이다(법 제5조 제2항). 이에 근거하여 소득인정액이 최저생계에 미달하지 않는 경우에도 가구의 특별한 상황에 기초하여 볼 때 빈곤의 현실이 나타 날 수 있다고 판단되는 경우 이 규정을 적용할 수 있다.¹⁶⁰⁾ 그러나 이 규정은 특별한 수요가 있는 경우에 소득인정액기준을 완화하여 적용 하는 데에 본질적인 입법목적이 있는 것은 아니다. 일반적으로 긴급 한 빈곤상황을 보호하려는 것이 이 규정의 입법목적이다. 근본적으로 는 소득심사기준을 다원화하고 이들 상황들을 유형화하여 규율하여야 한다. 이때 비로소 국민기초생활보장법이 안정성을 가질 수 있다.

(3) 소득심사와 근로유인

최저생활의 보장과 수급자의 근로동기를 유인하여 자립을 촉진하는 목적은 공공부조에 있어서 같은 비중을 갖는다. 그런데 이 둘은 때로 는 긴장관계에 있다. 이러한 관점은 특히 1990년대 이후 국가의 복지 생산을 재조명하고, 또 복지생산능력이 한계에 부딪히면서 고용을 통

159) 이에 대해서는 위 각주 147 참조.

160) 이 점에 대해서는 예컨대 구인회, “국민기초생활보장제도의 근로유인효과 개선 방안; 자활사업을 중심으로”, 사회보장연구 제21권 제1호(2005), 15면 이하 참조.