목 차
1. 기본원칙
국민기초생활보장법은 모든 국민을 빈곤으로부터 보호하여야 한다 (보편성의 원칙). 특히 실업의 사회적 성격을 고려하면 근로능력의 유 무는 기본적으로 보호의 여부에 영향을 미치지 않는다. 이 점에서 신 체 혹은 연령상의 기준에 따라 근로능력이 없는 것으로 의제되는 자 만을 수급대상자로 하였던 이전의 생활보호법에 비해서 국민기초생활 보장법은 보편성의 원칙에 충실한 입법개선이었다.111) 그러나 국민기 초생활보장법은 여전히 빈곤층을 모두 포괄하지 못하고 있다. 이는
110) 이러한 세법적 조치를 통하여 빈곤정책의 개혁한 대표적인 예가 영국이다. 영국 의 경험 및 우리에게 주는 시사점에 대해서는 예컨대 정영순ㆍ이은정, “국민기초생 활보장제도의 근로유인 방안 연구; 영국이 주는 시사점”, 사회보장연구 제18권 제2호 (2002), 특히 21면 이하 참조.
111) 위 각주 11, 21 참조.
수급자격에 관한 기준이 생계급여를 중심으로 획일화되어 있기 때문 이다. 또 부양의무의 기준이 엄격하고, 자의적으로 집행되고 있다. 그 결과 소득인정액이 최저생계비에 미달함에도 불구하고 상당수의 비수 급빈곤층이 여전히 존재하고 있다.112) 국민기초생활보장법은 이러한 문제를 인식하고 차상위계층에 대한 보호 및 긴급지원이 필요한 경우 에 대비한 일반조항을 두고 있다(법 제2조 제11호, 제5조 제2항).
생활보장이 이루어지는 1차적인 영역은 가족이다. 그리고 국민기초 생활보장법이 가족법적 부양관계를 대체하는 것은 아니다. 또 헌법은 여전히 개인이 자신의 능력을 통하여 생활을 유지하는 것을 기본적인 생활유형으로 전제하고 있다. 따라서 이에 관한 법률관계는 국민기초 생활보장법에 비해서 우선적으로 투입되어야 한다(보충성의 원칙). 국 민기초생활보장법은 보충성의 원칙을 다음과 같이 구상하였다. 첫째, 수급자는 자신의 근로능력을 우선적으로 투입하여야 한다. 둘째, 수급 자는 생활보장을 위하여 자신의 소득 및 자산을 우선적으로 소진하여 야 한다. 셋째, 수급자에 대한 부양의무자의 부양의무가 먼저 실현되 어야 한다. 넷째, 수급자에게 다른 사회보장청구권이 있는 경우 이를 먼저 행사하여 생활을 보장하여야 한다(법 제3조). 보충성의 원칙은 보편성의 원칙과 어느 정도 긴장관계에 있다. 예컨대 부양의무가 지 나치게 넓고, 또 자의적으로 적용될 경우에는 보충성의 원칙은 보편 성의 원칙을 훼손하는 원인이 된다.113) 또 보충성의 원칙에 따르면 급 여는 수급자의 소득을 보충하는 내용을 갖는다. 이 경우 근로유인에 부정적인 영향을 미친다는 문제도 발생한다.114) 수급자의 소득을 빠짐 없이 조사한다는 것은 행정적 부담이 되기도 한다. 부양의무와 관련 하여 이러한 부담을 덜기 위하여 간주부양비제도를 운영하고 있지만
112) 위 각주 13 참조.
113) 아래 제3장 V 참조.
114) 이러한 문제점들에 대해서는 아래 제3장 IV.3.(3) 및 VI.3. 참조.
Ⅲ. 국민기초생활보장법을 지배하는 원칙 및 내용
그 결과 현재의 구체적인 수요가 보호되지 못하는 문제가 발생한다.
정책적 대응이 필요한 문제들이다.115)
국민기초생활보장법은 보호를 필요로 하는 생활상황, 그리고 보호의 종류와 내용 및 수준을 결정함에 있어서 수급자의 구체적인 상황을 개별적으로 보호하여야 한다(개별성의 원칙). 이 점이 사회보험과 구 별된다. 국민기초생활보장법은 “현재”의 수요를 보호하는 과제를 갖기 때문에 소극적으로 보면 과거와 관련된 상황이 보호의 대상은 아니 다.116) 예컨대 부채가 보호의 대상이 되지 않는다.117) 다만 개별성의 원칙은 현실적으로는 안정적 빈곤정책의 집행을 위해서 제한적으로 실현될 수밖에 없다는 한계가 있다. 즉 어떠한 상황이 빈곤의 원인에 해당하며, 따라서 보호의 필요성이 있는가의 문제는 어느 정도 유형 화할 수밖에 없다. 따라서 유형화의 결과 사각지대가 발생하는 경우 에 대비하여 일반조항을 통하여 보호하는 구상이 필요하다. 위에서 언급한 법 제5조 제2항의 일반조항이 실제 이러란 기능하여야 한다.
빈곤을 보호하기 위한 급여의 종류와 내용 및 수준에 대한 결정 역시 구체적이고 개별적으로 이루어져야 한다. 다만 여기에도 한계는 있다.
모든 개별적인 상황을 구체적으로 보호하는 내용의 입법조치는 불가 능하기 때문이다. 또 행정적 능력에도 한계가 있다. 따라서 국민기초 생활보장법에서 어떤 다른 사회보장제도에 비해서도 상담제도를 구축 할 필요성이 있다.118) 상담을 통하여 빈곤을 극복하고, 사회참여를 가
115) 이에 대해서는 아래 제3장 V.3.(2) 참조.
116) 따라서 장기적인 법률관계에 적용되는 권리구제수단은 단기적인 급여관계를 규율 하는 공공부조법에는 적용되지 않는다. 이에 대해서는 Igl/Welti, Sozialrecht (Werner Verlag, 2007), 286면 이하 참조. 예컨대 연금법과 같은 장기적인 법률관계가 관리기 관에서의 옳지 않은 상담으로 인하여 개인에게 불이익하게 변경된 경우 이를 원상회 복하는 권리구제방법이 사용된다. 이에 대해서는 예컨대 전광석, “사회보장행정법관 계와 행정구제의 새 국면”, 서원우교수 화갑기념논문집, 1991, 423면 이하 참조.
117) BVerwGE 48, 182; 58, 68; 117, 272 등 참조.
118) 예컨대 영국에서 New Deal Programm은 공공부조에 있어서 엄격한 조건을 제시 하는 대신 다단계의 상담을 통하여 노동시장에 재진입하도록 효과적인 지원을 하
능하게 하는 방법 등이 행정청과 수급자간에 긴밀한 협력 및 상담을 거쳐서 결정되어야 한다. 이로써 수급자의 희망과 선택을 존중하는 급여결정이 이루어질 수 있다.119)
개별성의 원칙과 관련하여 현물 및 서비스급여가 특히 중요성을 갖 는다. 물론 현금급여는 개별성의 원칙을 실현하는 데 기여한다. 현금 은 개별적인 상황에 신축성 있게 대응할 수 있는 수단이기 때문이다. 도 현금급여는 개인에게 자유로운 처분권을 보장하는 장점이 있기도 하다. 그런데 국민기초생활보장법은 급여가 제공되는 결과 빈곤이 극 복되는 현실이 보장되어야 한다. 그렇기 때문에 필요한 경우 현금급 여 뿐 아니라 현물 및 서비스급여가 직접 제공되어야 한다.120) 특히 고령사회에서 노인빈곤을 극복하는 데 있어서 이러한 서비스급여는 필수적이다. 국민기초생활보장법에서 근로능력이 있는 국민도 수급대 상자가 되며, 이들은 한편으로는 조건부수급자가, 또 다른 한편으로는 비취업자로서 수급자가 된다. 그런데 이 두 경우 모두 직업을 알선하 거나 소득활동을 유도할 수 있어야 하며, 이는 서비스급여를 형성하 여 실현된다.