목 차
1. 빈곤의 발생구조 (1) 빈곤의 사회적 성격
(1) 빈곤의 사회적 성격
빈곤은 1차적으로는 개인의 운명의 문제이다. 가족은 개인에게는 주 어진 상황이다. 노동시장에의 진입 및 존속은 한편으로는 사회적 관 련성을 갖지만, 다른 한편 개인의 의지와 능력에 의하여 결정되는 문 제라는 점을 부인할 수 없다. 우리 헌법이 근로의 권리를 기본권으로 보장한 것은 역설적으로 보면 근로의 기회가 기본적으로는 개인의 운 명의 문제이며, 국가의 개입을 통하여 이를 어느 정도 교정하는 의미 를 갖는다. 역사적으로 보면 빈곤은 국가의 과제이지만 처음부터 빈 곤의 사회적 성격을 주목한 것은 아니었다.55) 다만, 오히려 전통적으 로는 빈곤의 보편화는 사회질서를 혼란시키는 잠재적인 원인이 되며, 따라서 빈곤정책은 사회질서를 유지하는 객관적인 목적에서 시행되었 다.56) 이러한 이해에 있어서는 빈곤이 사회의 부분적인 현상이고, 따 라서 사회질서를 혼란하게 할 정도가 아니라면 국가의 관심은 아니었 다. 국가 및 사회가 자선적인 관점에서 빈곤을 주목하는 것은 별개의 문제이다.57)
산업구조의 변화, 개인생활의 유형변화에 수반하여 빈곤은 보편화되 었다. 다기능공동체로서 가족의 축소 및 해체의 결과 생활보장의 기
55) 위 각주 1, 41의 문헌 참조.
56) 이는 예컨대 아동에 대한 보호에 있어서도 마찬가지이다. 아동은 성장과정에 있 는 인격체이며, 따라서 성숙한 인격체로 발전하기 위한 보호를 필요로 한다는 점이 오늘날 아동복지의 이념적 기초이다. 그러나 아직 아동보호 그 자체를 목적으로 정 립되기 전까지는 건강하고 건전한 육체 및 정신적 능력을 갖는 아동은 국방력의 기반이 된다는 점에서 아동보호가 추진되었다. 예컨대 일본의 경우 흥미롭게도 아 동보호를 강력하게 주장하는 정부 부처는 국방부였다. 또 예컨대 독일의 경우 빈곤 문제를 관할하는 정부 부처는 치안유지를 담당하는 내무성이었다.
57) 이에 대해서는 예컨대 Michael Stolleis, Quellen zur Geschichte des Sozialrechts (Musterschmidt, 1976), 참조.
Ⅱ. 빈곤의 발생구조와 규범적 대응, 국민기초생활보장법의 기능
초가 상실되었다. 이제 개인은 생산에 기여하는 노동력을 제공하고, 그 반대급부인 임금을 기초로 생활의 경제적 기초를 형성하여야 한 다. 그런데 산업구조의 변화로 인하여 노동력의 공급은 필연적으로 수요를 초과하게 되며, 그 결과 실업 및 저임금이 보편화되었다. 이로 써 빈곤은 사회구조화하였으며, 개인의 운명의 문제로서 인식되는 것 으로는 불충분하였다. 실업과 저임금으로 인하여 발생하는 빈곤은 자 연스럽게 성인남성뿐 아니라 부양의 대상인 노인 및 아동의 빈곤을 동시에 수반하였다. 오늘날 빈곤정책이 노동과의 연계를 강조하게 된 것은 이와 같은 빈곤의 사회구조적 성격을 주목하여 고용사회에서의 개인생활의 정상성을 회복시키는 의미를 갖는다. 1999년 국민기초생 활보장법이 제정되기 전 생활보호법이 신체 및 정신적으로 건강ㆍ건 전한 성인에게 자활보호를 제공할 뿐 생계급여의 수급대상에서 제외 한 것은 바로 위와 같은 빈곤의 사회적 성격을 간과한 결과였다.58)
(2) 자연적 빈곤과 제도적 빈곤
빈곤은 1차적으로는 자연적인 현상이다. 개인이 자신의 수요를 충족 시킬 수 없는 상황은 개인 자신의 신체적ㆍ정신적 및 지적 상황, 가 족 전체의 부양능력, 노동시장의 상황에 따라 언제든지 발생할 수 있 다. 아동 및 노인이 가족의 부양을 받을 수 없는 상황, 성인이 되어도 시장에 접근하기 위하여 필요한 신체적ㆍ정신적 및 전문지식과 관련 된 능력을 보유하지 못하여 노동의 기회를 갖지 못하는 상황 등이 빈 곤의 원인이 된다. 노동의 공급이 노동의 수요를 초과하는 상황 역시 현대 산업사회에서 어느 정도 자연적 상황이다. 이 점에서 보면 빈곤 은 시대와 장소를 초월하여 피할 수 없는 상황이다.59)
58) 이에 대해서는 예컨대 전광석, 위 각주 8의 논문 참조.
59) 거의 백년 전 쓰여진 빈곤에 관한 古典은 빈곤을 극복하기 위한 방안으로 부자 가 사치를 피하고, 빈부의 격차를 줄이고 국가가 생활필수품의 공급을 책임져야 한 다고 제시하고 있다. 전자는 도덕 및 양심의 문제이며, 후자의 국가의 개입을 필요
국가가 사회통합 및 사회적 배려의 과제를 갖게 되면서 빈곤은 국 가의 정책과제에 포섭되었다.60) 그리고 그 결과 국가는 위에서 설명 한 바와 같은 다원적, 그리고 다층적인 구조 속에서 빈곤의 원인을 파악하고 정책적인 대응을 하여야 했다. 이로써 빈곤은 더 이상 자연 적인 현상이 아니라 그 실체가 개념의 정의와 정책의 형성에 종속되 게 되었다. 또 그렇다고 빈곤이 법적 혹은 헌법적 개념은 아니다. 과 학적으로 빈곤을 측정하기 위하여 일반적으로 소득수준이라는 계량적 기준을 적용하는 것이 보편적이다. 그러나 빈곤은 생활의 수요를 충 족하기 위한 실제 지출 여부에 달려 있고, 지출수요는 개별적으로 매 우 다양하다는 점을 고려하면 소득을 기준으로 빈곤을 판단하는 데에 이의를 제기할 수도 있다.61) 더 나아가서 빈곤은 소득 혹은 지출 등 현금으로 환산되는 기준만으로는 정의할 수 없다. 이러한 상황에서 빈곤의 다양한 이해방법을 고려하여 정책적으로 선택된 빈곤에 이해 가 갖는 한계를 인식하고 보충하여야 한다.62)
빈곤의 제도적 및 인위적 성격은 다음과 같은 다양한 차원에서 나 타난다. 첫째, 빈곤의 이해방법에 차이가 있다. 빈곤의 이해방법으로 절대적 빈곤 및 상대적 빈곤의 차이가 정책형성의 중요한 기준으로 작용한다. 우선 빈곤측정에 있어서 차이가 나타난다. 상대적 빈곤기준 으로 일반적으로 중위소득의 50% 혹은 60%가 채택되는데, 이 경우
로 하는 문제이다. 그렇다면 결국 자연적인 상태에서는 빈곤을 피할 수 없다는 결 론에 이르게 된다. 가와카미 하지메, 빈곤론(1917)(번역, 꾸리에, 2009) 참조.
60) 정책의 계기가 객관적인 질서유지에 있는가, 빈곤의 보호 그 자체에 있는가의 논 의에 대해서는 이미 위에서 설명한 바 있다.
61) 이상적으로는 지출을 빈곤을 판단을 하는 기준으로 적용하는 데에 타당성이 있 더라도 실제 제도적으로 이를 선택하는 데에는 장애가 있다. 개인이 자신의 능력에 충실하게 이를 지출, 즉 소진한다는 보장이 없기 때문이다.
62) 빈곤에 대한 다양한 이해방법에 대해서는 예컨대 이에 대해서는 예컨대 박순일, 한국 의 빈곤현실과 사회보장(일신사, 1994), 7면 이하; 이두호 외, 빈곤론(나남, 1991), 41면 이하; 이희연, “국민기초생활보장제도 수급가구의 사회적 배제 경험에 관한 문화기술 지연구”, 사회보장연구 제25권 제3호(2009), 281면 이하 참조.
Ⅱ. 빈곤의 발생구조와 규범적 대응, 국민기초생활보장법의 기능
빈곤율은 절대적 빈곤기준에 따른 측정에 비해서 훨씬 높게 나타나는 것은 물론이다.63) 경제성장은 빈곤정책의 재정에 유리한 영향을 미친 다.64) 그러나 경제성장기에 소득분포의 불균형이 나타나는 경우가 얼 마든지 있으며, 이 경우 상대적 빈곤은 결코 감소하지 않는다.65) 둘 째, 빈곤 그 자체가 가변적이며, 가치관련적이다. 빈곤을 주관적으로 이해하는 것이 바람직하지만 이러한 이해방법은 정책적으로 적용될 수 있는 기준은 아니다.66) 빈곤을 객관적으로 이해하더라도 국민의 의식 및 사회경제적 상황의 변화에 따라서 빈곤의 실체는 달리 이해 될 수 있다. 예컨대 빈곤을 생존적 개념으로 이해할 것인가 참여적 개념으로 이해할것인가에 따라 차이가 있으며, 또 경제성장기와 침체 기의 빈곤에 대한 이해가 얼마든지 다를 수 있다.67) 셋째, 빈곤정책은 국가의 일방적인 급여를 통하여 이루어지며, 기본적으로 조세를 재원 으로 운영된다. 그 결과 빈곤은 빈곤에 대한 이해방법의 차이뿐 아니 라 예산의 종속 하에 이해되는 경향이 있다. 빈곤의 인위적인 성격은 이러한 관점에서 가장 현저하게 나타난다. 이는 그동안 우리사회의 빈곤이 보편화되어 있다는 지표에도 불구하고 수급자의 비율은 비교 적 동일하게 유지되고 있다는 사실에서도 확인된다.68) 넷째, 빈곤정책 을 위하여 수립된 다원적 및 다층적 제도들 간에 기능적인 연계가 이
63) 이러한 조사결과에 대해서는 윤성호, “한국노동빈민의 빈곤과 사회적 배제의 관 련성에 관한 실증적 연구”, 사회보장연구 제21권 제1호(2005), 159면 이하 참조.
64) 위 각주 45 참조.
65) 예컨대 상대적 빈곤이해에 따른 정책분석을 하는 문헌으로는 김미곤/김태완, “우 리나라의 빈곤현황 및 정책과제”, 사회보장연구 제20권 제3호(2004), 173면 이하; 홍 경준, “공적 연금 체제의 빈곤완화 효과 연구”, 사회보장연구 제21권 제2호(2005), 84면 이하 등 참조.
66) 이러한 시도에 대해서는 예컨대 이승기, “객관적 빈곤가구와 주관적 빈곤가구의 일치성에 관한 연구”, 사회보장연구 제24권 제3호(2008), 99면 이하 참조.
67) 같은 시기를 대상으로 하는 조사이더라도 조사자에 따라 빈곤율이 15% 이상 차 이 나는 경우도 있다. 예컨대 석재은/김태완, “빈곤률 및 소득분배동향”, 보건복지 포럼(한국보건사회연구원, 2003) 참조.
68) 이에 대해서는 위 각주 13 참조.
루어지지 못하는 경우 제도적 빈곤이 나타난다. 국민기초생활보장법 에서 부양의무와 민법상의 부양의무와의 관계, 또 자활보호에 있어서 국민기초생활보장법의 조치와 고용보험법상의 조치들과의 관계 등이 여기에 해당하는 예이다.69)
오늘날 빈곤정책의 복잡성은 이와 같이 빈곤이 자연적 현상일 뿐 아니라 제도적 성격을 갖는다는 데에 있다. 빈곤의 원인을 이해하고 이에 기초하여 정책을 수립ㆍ집행하기 위하여 빈곤의 제도적 성격이 충실히 반영되어야 한다. 이러한 기초작업을 위하여 아래에서는 제도 적 빈곤에 관련된 규범구조를 빈곤과의 관련성이 직접적인가, 간접적 인가를 중심으로 제시한다.