1) 대상지 면적구성
사례지역의 협의매수 면적구성도는 아래 그림에 나타나 있다. 협의과정 중 매수 대상자가 협의에 응하지 않고 재결을 신청할 경우, 해당 토지의 토지소유자는 추가 용적률 적용의 혜택을 받지 못하고 재결결과에 따른 현금보상을 하도록 한다. 이는 사업의 지체와 불필요한 민원의 제기를 방지하기 위해서이다.
자료 : 광진구 도시관리국
<그림 4-6> 제2지구 협의매수면적 구성도
2) 추가용적률 산정방식
추가용적률의 산정절차는 우선 기준용적률을 기본으로 하여 용적률 완화조건에 따른 허용용적률을 계산하고, 기부채납에 따른 상한용적률을 산정한다. 그리고 마지 막으로 도시계획시설사업을 위하여 협의매수된 구역의 추가용적률을 산정한다.
- 기준용적률: 200%(능동로 지구단위계획지침의 준주거지역 기준용적률) - 허용용적률: 350%(용적률 완화조건을 이행할 경우 부여 받는 용적률)
용적률완화조건을 모두 이행할 경우 이론적으로 192.1%의 용적률을 부여받 을 수 있다. 그러나 이 경우의 용적률은 392.1%로 준주거지역의 허용용적률 인 350%를 초과하기에 허용용적률은 350%가 된다.
<표 4-5 > 능동로 제2지구의 완화항목과 그에 따른 완화용적률
완화항목 산출근거 용적률완화
블럭단위공동개발 40 40.0%
공개공지 조성 200*(89.5/3.635)*2.0= 9.8%
공개공지 위치 200*0.1= 20.0%
보행통로 200*(220.3/3.635)*3.0 36.3%
건축한계선 200*(157.9/3.635)*3.0 26.0%
고층부탑상형 40 40.0%
야간경관조명 20 20.0%
계 - 192.1%
자료 : 광진구 도시관리국
- 상한용적률: 430.4%(기부채납을 할 경우 부여받는 용적률) 기부채납율(α) = 기부채납면적 / 기부채납전 대지면적 = 0.103 상한용적률 = [{(1+α) / (1-α)} × 허용용적률]
= [{(1+0.103) / (1-0.103)} × 350] = 430.4%
<표 4-6 > 기부채납 면적
구분 면적(㎡)
대지면적 3.635
기부채납면적
도 로ⓐ 269
도 로ⓑ 149
소 계 418
기부채납전 대지면적 4,053
※ 기부채납전 대지면적 = 대지면적 + 기부채납면적
- 추가용적률 : 30.9%
도시계획도로의 일부를 협의매수하는 조건으로 부여받는 용적률 협의매수면적(총 협의면적은 걷고싶은거리 면적): 676㎡
협의매수전 대지면적 = 구역면적 - 기존도로면적 = 4,778㎡
협의매수율(β) = 협의매수면적 / 협의매수전 대지면적 = 0.141 추가용적률 = [{(1+0.3β)/(1-0.3β)}×허용용적률] - 허용용적률 = [{(1+0.3*0.141)/(1-0.3*0.141)}×350] - 350 = 30.9
(산식에 의한 결과치를 적용하되 50%이내에서 인정하도록 함) - 법적최대상한용적룔 : 461.3% (법적으로 허용하는 최대적용용적률)
법적최대상한용적률 = 기부채납에 따른 상한용적률 + 추가용적률 = 430.4% + 30.9% = 461.3%
서울시 도시계획조례 산식에 의해 최대상한용적룔의 한도:
[{1+0.3α)/(1-α)}×상한용적률] = [{(1+0.3×0.103)/(1-0.103)}×430] = 494.2%
- 따라서 사업구역의 최대용적률(461.3%)이 서울시도시계획조례 산식에 의하여 인정된 최대상한용적률한도(494.2%)를 초과하지 않으므로 능동로 2지구의 실 현가능한 최대용적률은 461.3%가 됨.
기부채납을 할 경우 부여받는 상한용적률: 430%
완화항목에 의한 허용용적률: 350%
기준용적률: 200%
도로의 일부를 매수하는 조건으로 부여받은 추가용적률: 461%
200%
80%
150%
31%
법적으로 허용하는 법적최대상한용적률: 494%
33%
<그림 4-7> 능동로 사례지역 추가용적률 산정결과
5. 시사점
능동로 사례에서 최초로 도입된 추가용적률 개념은 제한된 공공재정으로 필요한 기반시설을 갖추기 위한 주요한 수단이 될 수 있다는 것을 확인하였다. 그리고 비 록 단일계획구역내이지만 현 제도적 여건하에서도 용적이전기법의 적용가능성을 확 인할 수 있었다. 그러나 용적이전기법의 성공적인 도입과 적용을 위해서는 사업성 이 전제가 되어야 하며 사례에서 보여준 것처럼 기준용적률 강화 등 사전에 활용할 수 있는 여건을 마련하는 계획적 장치가 필수적이다.
한편, 추가용적률 개념은 광진구에서 최초로 적용되었기에 이에 따른 관련전문 가의 부족, 새로운 행정 및 인력의 투자 등으로 인하여 과도한 업무와 운영상 많은 시행착오가 발생하였다. 대표적인 문제로는 첫째, 추가용적률과 개발이익의 산정과 정에서 투명성과 객관성에 관한 문제가 지속적으로 제기되고 있다. 둘째, 개발이익 의 분배가 골고루 이루어지지 않았다. 추가용적률의 도입에도 불구하고 수용대상 토지소유자와 개발지역에 포함된 토지소유자간에는 여전히 개발이익의 형평성문제 가 발생하였는데, 이에 대한 개선이 이루어져야 할 것이다. 셋째, 추가용적률을 부 여함으로 인해 주변환경에 미치는 영향을 고려하여 사전에 경관 및 밀도관련 영향 평가를 필수적으로 할 수 있는 제도적인 보완장치를 검토할 필요가 있다.
능동로의 추가용적률 개념과 같이 지구단위계획의 유연성을 확보하는 방안을 필 요한 경우 향후에도 계속 모색할 필요가 있다. 그러나 새로운 제도 도입에 있어 전 문가, 행정가, 개발업자, 토지소유자간의 긴밀한 협의와 대화가 필수적이다. 또한 추 가용적률의 산정은 개발이익과 직접적으로 연관되기에 투명성과 객관성의 확보가 우선적으로 이루어 져야 할 것이다. 그리고 새로운 제도에 대한 인식의 확대를 위 하여 적극적인 홍보가 관련 행정부처 및 전문가에 의하여 이루어져야 할 것이다.
제3절 용적이전기법의 활용에 대한 소결
개발권양도제 및 용적이전기법에 관한 선행연구의 모형적용 사례와 광진구 능동 로 사례를 분석하여 다음과 같은 결과를 도출 하였다.
첫째, 선행연구의 사례지역은 개발제한구역 등 특별한 행정목적의 규제로 인한 손실보상에 초점이 맞추어져 있다. 이는 1998년 헌법재판소가 개발제한구역에 대하 여 결정한 손실보상의 규정에 기인한 것으로 판단된다. 그 결과 선행연구의 사례지 역은 대부분 용도구역으로 지정된 대규모 지역으로서 송출될 개발권의 규모가 광범 위하여 이를 수용할 지역을 찾기가 쉽지 않음을 알 수 있었다. 따라서 개발제한구 역 등 수인의 한계를 넘은 토지이용규제에 대한 손실보상의 목적으로 용적이전기법 을 활용하는 것은 현실적으로 실현가능성이 미약하다는 것을 알 수 있었다.
둘째, 용적이전기법과 유사한 미국의 용적이전형 TDR과 일본의 특례용적률적용 구역제도는 주로 역사문화자원보존과 도심의 고도활용을 목적으로 활용되고 있음을 알 수 있었다. 그러나 선행연구 및 사례에서 나타나듯이 용적이전기법이 보존을 위 한 실질적인 수단이 되기 위해서는 송출될 개발권의 규모와 범위를 축소하는 방안 을 검토할 필요가 있다.
셋째, 용적이전기법의 활용을 손실보상차원에서 접근할 경우 형평성 문제 등 손 실보상에 대한 추가적인 민원의 제기가 발생할 우려가 있다. 또한 손실보상의 수단 으로 용적이전기법을 활용하기에는 송출지역에서 양도될 미이용 용적과 이를 받아 들여야 할 수용지역의 수요가 현격하게 차이가 나게 될 것이다. 따라서 용적이전기 법이 현실적으로 실현되기 위해서는 일본의 경우처럼 도심의 효율적인 개발과 역사 건축물의 보존을 연계하는 유연적인 도시계획수단으로서 활용하는 방안을 검토할 필요가 있다.
넷째, 송출지역과 수용지역의 선정은 일본사례 및 선행연구에서 제시하였듯이 공간적으로 인접한 지역을 우선적으로 지정해야 할 것이다. 동일블록내에 인접한 필지가 가장 이상적인 경우이나 현실적인 상황을 고려하여 동일 행정구역내에서 송
출지역과 수용지역을 지정하여 추가개발에 따른 개발부담과 보존에 따른 사회문화 적 이익을 동일행정구역에서 상쇄할 수 있도록 하는 것이 바람직 할 것이다.
다섯째, 용적이전기법의 적용대상은 보존이 필요하지만 특별한 수단이 없어 훼 손의 위험이 있는 역사문화자원을 중심으로 검토할 필요가 있다. 또한 평창동 사례 와 같이 행정상의 문제로 인하여 보존이 필요하나 결국은 개발을 할 수 밖에 없는 지역도 송출지역의 대상으로 넣는 것이 바람직할 것이다. 그러나 이 경우 개발권의 규모가 너무 커서 이를 수용할 수 있는 적절한 수용지역을 찾기가 어렵거나 또는 과밀로 개발되어 오히려 부작용을 야기할 소지가 있다. 따라서 송출지역은 단기적 으로 사회적으로 보존의 필요성에 대한 합의가 있으며 규모는 소규모 지역을 중심 으로 이루어 져야 할 것이다.
여섯째, 수용지역은 기본적으로 개발잠재력이 높아 개발권을 충분히 수용할 수 있는 지역이어야 하고 추가적인 개발의 허용에도 불구하고 기반시설에 미치는 영향 이 미미한 지역이어야 한다. 선행연구에서 제시된 수용지역은 재건축단지, 주택재개 발구역, 도심재개발구역, 택지개발사업지구, 일반주거지역 등 다양하게 나타나고 있 다. 이중에서 도심의 역세권이라든지 도심재개발지역의 경우는 개발잠재력을 충분 히 보유하고 있으며 개발을 유도하는 인센티브의 제공이 필요한 대상이다. 또한 역 세권 등의 경우는 이미 기반시설이 충분히 마련되어 있는 곳이 많기 때문에 추가적 인 용적률로 인한 도시관리 및 기반시설에 미치는 영향도 미미할 것이다. 그 외의 경우 택지개발사업지구나 도시개발사업지구 등 새로운 개발이 이루어지는 곳도 수 용지역의 검토대상으로 가능한 지역이다. 그러나 이러한 수용지역의 결정은 서울시 의 공간구조를 충분히 고려한 후 이루어져야 한다. 따라서 도시기본계획 등과 같은 장기계획에서부터 용적이전기법에 대한 충분한 검토가 있어야 할 것이고, 이러한 상위계획을 토대로 송출지역과 수용지역의 선정에 관한 종합적인 논의가 필요하다.