1) 기존사례연구의 비교분석
개발권양도제의 활용목적
선행연구에서 제시한 개발권양도제의 활용목적을 유형별로 살펴보면 첫째, 행정 목적 등 특별한 목적을 위한 규제에 대한 손실보상의 차원으로서, 사례지역은 주로 개발제한구역내 비해제 대지, 상수원 보호구역, 장기 미집행 도시계획시설, 생태계 보전지역 등이 선정되었다. 이들 사례지역의 공통된 특징은 용도지역지구의 지정 및 변경으로 인하여 토지를 종래의 목적으로 사용할 수 없게 되거나 토지의 사용가능성 이 없어지게 된 경우로서 보상규정14)이 필요한 경우이다.
둘째, 수인의 한계를 넘은 특별한 규제는 아니지만 도시경관 및 역사문화자원의 보존을 위하여 개발권양도제를 적극적으로 활용한 경우이다. 대표적으로 북촌 한옥 보존지구, 인사동 전통문화보존지구, 도심의 개별문화재, 농업진흥구역 등을 들 수 있다.
송출지역의 규모
선행연구에서 제시한 사례연구의 개별 대상지역은 평균 약 5,286,199㎡로 사례지 역이 대규모로 선정되어 있음을 알 수 있다. 이는 상수원보호구역(사례 6)과 농업진 흥구역(사례 8) 등 대규모 구역이 포함되어 있어 전체의 평균값이 상승했다. 그러나 이들 두 지역을 제외한다고 하더라도 개별 대상지역의 평균규모는 약 82,750㎡로서 여전히 규모가 크다. 이와 같이 사례지역이 크게 선정된 것은 대상지가 개발제한구 역, 농업진흥구역, 상수원보호구역, 북촌지역 등 대부분이 구역전체로 지정되었기 때 문이다. 이렇게 송출지역이 넓게 지정되어 있으면 보존에 필요한 개발권이 많이 필 요할 것이고 따라서 이를 받을 수 있는 대규모의 수용지역이 필요함을 의미한다.
14) 지난 1998년 헌법재판소는 개발제한구역에 대하여 헌법불합치 결정을 내렸으며, 위헌판결문에는 ‘용 도지역지구의 지정 및 변경으로 인하여 토지를 종래의 목적대로 사용할 수 없게 되거나 토지의 사용가 능성이 없어지게 된 경우에 대해서는 보상규정을 두어야한다’고 명시되어 있다.
그러나 현실적으로 서울시의 경우 용도지역별 기준용적률이 필요이상으로 높게 지정되어 있기에 미이용 용적에 대한 수요가 일반적으로 크지 않은 상황이다. 물론 도심의 일부지역과 부도심 및 재건축지역 등 부분적으로 용적률 완화를 요구하는 경우가 있지만 이것이 서울시의 용적률 현황을 대표하는 것은 아니다. 따라서 선행 연구에서 제시한 송출지역의 규모는 이전되어야 할 용적률의 규모와 서울의 용적률 현황 등을 고려할 때 현실적으로 적용이 어렵다고 판단된다.
사례지역 중 장기 미집행 도시계획시설(사례 3)과 생태계 보전지역(사례 10) 등 의 규모는 상대적으로 작게 지정되어 수용지역의 선정에 무리가 없을 것으로 판단 된다.
수용지역의 위치 및 개발권 수용가능성
수용지역은 대부분 인접지역이나 동일행정구역상에 위치한 택지개발사업지구 및 재개발·재건축 예정지역을 지정하였다. 이는 송출지역과 수용지역이 공간적으로 인 접하거나 최소한 동일한 행정구역에 입지해야 한다는 기본적인 원칙에 동의하는 것 으로 해석될 수 있다. 물론 수용지역과 송출지역이 공간적으로 얼마나 떨어져야 하 는지 또는 동일 행정구역에 위치해야 한다는 규정이나 기준이 있는 것은 아니다.
따라서 송출지역과 수용지역간의 공간적 거리에 관해서는 논쟁의 여지가 많이 있 다. 그러나 개발권양도제를 도입하고 제도적 기반과 운영에 관한 기본원칙 등을 구 축하는 초기단계에서는 인접한 블록이나 최소한 동일한 행정구역내에서 송출지역과 수용지역을 선정하는 것이 바람직 할 것이다. 이는 공간적으로 관련이 없는 지역간 의 개발권양도제는 장기적인 검증과 연구결과 없이 시도하기에는 아직까지 현실적 으로 한계가 있다고 판단되기 때문이다.
<표 4-1 > 기존 사례연구 정리
개발권
산정기준 개발권산정 방법 개발권 산정식
면적 개발가능 연면적과 현재 이용
연면적의 차 개발가능연면적 - 현재이용연면적
가격
용적가치 미이용 용적에 대한 가치분 (도달가능용적률 - 현재용적률) × 대지면적 × (당해필지 공시지가/수용지역의 분양가) 토지가치 규제로 인한 해당토지의
가치 상실분 (인근지역 지가 - 대상지역 지가) × 대지면적 개발권산정방식
개발권을 산정하는 방법은 면적기준15)에 의한 방법과 가격기준16)에 의한 방법 등 크게 둘로 나뉘어진다. 면적기준에 의한 방법에 따르면 개발권의 면적은 개발가 능연면적과 현재사용연면적의 차이로 산정된다. 그러나 면적기준에 의한 방법은 송 출지역과 수용지역의 실제 가치를 충분히 반영하지 못한다는 단점이 있다.
반면 가격기준에 의한 방법은 첫째, 미이용 용적을 개발권가치로 산정하는 경우 와 둘째, 해당 토지의 개발가치 상실분을 개발권으로 산정하는 경우로 구분할 수 있다. 전자의 경우 용적에 대한 정확한 가치를 산정할 수 있는 방법이 미흡하여 많 은 논란이 있을 것으로 예상된다. 따라서 현재로서는 후자인 규제에 따른 토지가치 상실분에 의해 개발권을 산정하는 방법이 보다 더 타당하다고 볼 수 있다. 그러나 신규로 지정되는 송출지역의 경우 규제로 인한 토지가치의 하락이 지정시점까지 발 생하지 않았을 경우 이를 활용하기에 한계가 있다. 따라서 개발권양도제의 대상지 의 유형과 목적에 따라 구분하여 개발권의 산정방식에 관한 통일된 기준과 방법 등 에 관한 연구가 필요하다.
<표 4-2 > 선행연구에 따른 개발권산정방법
15) 면적기준에 의한 방법은 비교적 쉽고 간단하나 토지의 위치･지형 등의 물리적 특성과 그 토지에 가 해지는 규제강도 등에 따라 달라지는 시장가치를 제대로 반영하지 못하며 토지소유자간에 형평성문제 를 가져올 수 있다.
16) 토지의 시장가치 반영이 쉬우나 개발권의 산정･배분과정이 복잡하다는 단점이 있다.