2.1. 직접지불제의 개념
직접지불제는 정부가 시장기능을 이용하지 않고 재정을 집행하여 농가 에 직접 소득을 지원하는 정책방식(농림축산식품부 2013)이나 재정에서 개 별 생산자에게 직접 지급하는 소득 이전 성격의 보조를 의미한다(박동규 외 2004: 12). 따라서 직불금을 포함한 소득지지 정책은 보조금의 범주에 들어간다(김병률 외 2009: 116).22,23
21
예를 들어, 현행 직접지불제를 면적비례 지급 방식으로 설계한 것은 집행이 용 이하기도 하지만, 양정개혁 당시 규모가 큰 농가들이 더 많은 피해를 받는다는 점, 그리고 당시와 현재까지 유효한 규모화 및 경쟁력 강화 기조에도 영향을 받았을 수 있다.
22
WTO 분류에 따르면 보조 정책은 1) 보조금, 융자 등 자금 이전 성격 보조, 2) 세금 감면 조치, 3) 정부가 제공하는 재화나 서비스 등(일반 기반시설 제외), 4) 가격 및 소득지지로 구분된다(김병률 외 2009: 116).
23
｢보조금 관리에 관한 법률｣ 제2조 제1항에서는 보조금을 “국가 외의 자가 수행
하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기
위하여 교부하는 보조금(지방자치단체에 교부하는 것과 그 밖에 법인·단체 또는
WTO 분류상 보조금은 그 성격에 따라 감축대상보조(Amber Box), 최소 허용보조(De-minimis), 생산제한 요건 직접지불(Blue Box), 허용보조 (Green Box)로 나눌 수 있다. 쌀고정직불제, 경영이양직불제(이상 생산중 립적 소득보조)는 친환경농업직불제, 경관보전직불제(이상 환경보전 지원), 조건불리지역직불제는 허용보조에 속한다. 쌀변동직불제, 밭농업직불제, FTA피해보전직불제는 감축대상보조이다(김윤종 2013: 443).
2.2. 직접지불제별 목적과 근거 법령
우리나라는 여건 변화 등을 반영하여 직접지불제를 순차적으로 도입하 였고, 현재 8종류의 직불제를 시행하고 있다.
농림수산부(현 농림축산식품부)는 1996년 ‘쌀산업발전종합대책’에서 제 시한 영농 규모화를 촉진하고자 1997년에 경영이양직불제를 도입했다.
1997년 ｢환경농업육성법｣(현 ｢친환경농업육성법｣)이 제정되고 시행령에 친환경직불제 도입을 제시하였다. 이를 근거로 1999년 친환경농업직불제 를 도입하였다. ‘농업‧농촌발전계획’에서도 제시한 소득안정대책의 일환으 로 2001년 논농업직불제, 2002년 쌀소득보전직불제를 도입하였다.
2004년 정부는 예정된 무역협상에 대비하여 가격지지 성격을 지닌 수매 제도를 폐지하는 양정개혁을 단행했다. 양정개혁에 따른 농가 손실을 보전 하고자 WTO에서 허용보조로 분류되는 여러 정책을 도입하였고, 2005년에 는 기존의 논농업직불제와 쌀소득보전직불제를 쌀소득등보전직불제로 개 편했다.
개인의 시설자금이나 운영자금으로 교부하는 것만 해당한다), 부담금(국제조약
에 따른 부담금은 제외한다), 그 밖에 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부
하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것”으로 정의하고 있다. 현행 직불제
는 국고 또는 지방비로 전액 보조하고 있기 때문에 법상 보조금의 정의에도 부
합한다.
한‧칠레 FTA에 대응하여 2004년 FTA피해보전직불제, FTA폐업지원, 조
목적 근거 법령
2.3. 직접지불제 운영 현황
2.3.1. 쌀소득보전직접지불제가. 도입배경 및 목적
쌀소득보전직접지불제는 2001~2004년에 시행한 논농업직불제에 뿌리를 두고 있다. 논농업직불제는 시장개방에 따라 가격지지를 지양하고 농업의 공익적 역할을 강조하는 흐름을 반영하여 도입되었다. 논농업직불제를 수 령하는 농가는 담수, 화학비료와 농약사용, 친환경농업 교육 이수, 영농기 장 기록·관리 등의 의무를 준수해야 했다. 2005년 고정직불제와 변동직불 제를 포함한 쌀소득보전직접지불제가 기존 직불제를 대체하였다.
쌀소득보전직접지불제는 1) 쌀값 하락으로부터 농업인 등의 소득안정을 도모하고, 2) 농지의 기능과 형상 유지로 농지의 사회적 편익을 확보하고, 식량자급률 제고에 기여하려고 시행되고 있다(농림사업시행지침서). 2005~
2014년까지는 ｢쌀소득 등의 보전에 관한 법률｣에 근거하였고, 2015년부터 근거 법령이 ｢농업소득의 보전에 관한 법률｣로 바뀌었다.
나. 개편 과정
연도별 진흥지역 안
지원 단가(A)
진흥지역 밖 지원 단가(B)
평균 예산단가
2005년 640 512 600
2006~2012년 746 597 700
2013년 850 680 800
2014년 970 728 900
2015~2016년 1,076 807 1,000
자료: 농림축산식품부.
<표 2-3> 고정직불금 지급단가
단위: 천 원/ha
쌀소득보전직불제 도입 이후 쌀고정직불금 단가는 점차 인상되었다<표
2005년산 170,083 140,028 15,710 958,310 984 940 9,007
2006년산 170,083 147,715 7,537 459,757 1,000 951 4,371 2007년산 170,083 150,810 4,907 299,327 1,016 932 2,791
2008년산 170,083 162,307 - - 1,025 920
-2009년산 170,083 142,360 12,028 733,708 815 809 5,945
2010년산 170,083 138,231 15,588 950,868 781 789 7,501
2011년산 170,083 166,308 - - 740 754
-2012년산 170,083 173,779 - - 719 747
-2013년산 188,000 174,707 - - 697 735
-2014년산 188,000 166,198 4,226 266,238 669 729 1,941
자료: 농림축산식품부.
다. 지급대상 및 조건
쌀소득보전직접지불제 지원 대상 농지는 1998년 1월 1일부터 2000년 12월 31일 논농업(벼, 연근, 미나리, 왕골 재배)에 이용된 농지다. 고정직불금은
‘농지의 형상 및 기능유지’ 요건을 전제로 지급한다.25 다른 작물로 전환하 거나 휴경해도 지급받을 수 있다.26 변동직불금은 고정직불금 지급 요건에 더해 ‘논에 물을 가두어 생산하고, 농약 및 화학비료 사용 기준을 준수해야 한다’(농림사업시행지침서).
쌀소득보전직접지불제의 지원대상은 농업경영체 등록자(｢농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률｣ 제4조 제1항) 중 논농업소득보전직불금 지급대 상 농지(｢농업소득의 보전에 관한 법률｣ 제5조)에서 논농업에 종사하는 농 업인 및 농업법인으로 지급대상 농지를 실제 경작 또는 경영하는 농업인 (영농조합법인, 농업회사법인 포함)이다. 2008년까지는 논 0.1ha 이상을 경 작하는 주체 모두 쌀소득보전직접지불제를 받을 수 있었으나, 2009년부터 는 기수령자 이외의 신규진입자에 대한 조건을 강화했다.27 2015년부터는 신규진입자에 대한 조건이 완화되었다.28
쌀소득보전직접지불제의 면적제한은 2005년 도입 당시에 없었으나 2009 년에 농업인은 30ha, 농업회사법인은 50ha의 상한이 도입되었다. 2015년부 터는 들녘경영체에 한해 직접지불제 대상면적 상한을 400ha로 확대하였다
<표 2-5>.
25
① 농작물 생산이 가능하도록 토양을 유지·관리, ② 이웃농지와의 구분이 가능 하도록 경계를 설치하고 관리, ③ 이웃 농지의 영농에 지장이 없도록 잡초 제거,
④ 농지 주변의 용수로·배수로를 유지·관리(농림사업시행지침서).
26
원칙적으로 휴경면적에 대해서도 직불금을 지급하나, 2009년부터는 논 경작 면 적이 0.1ha일 때만 휴경을 해도 직불금을 수령할 수 있도록 규정하고 있다.
27
지급대상 농지에서 직전 2년 이상 1ha 이상 경작하거나 농산물 판매액이 9백만 원 이상인 농업인을 대상으로 한다(농림사업시행지침서).
28
지급대상 농지에서 직전 3년 기간 중 1년 이상 0.1ha 이상 경작하거나 농산물 판
매액이 120만 원 이상인 농업인을 대상으로 한다(농림사업시행지침서).
연도 농업인 영농조합법인, 농업회사법인 공동영농조직(들녘경영체)
하한 상한 하한 상한 하한 상한
2005~2008년 0.1 - 0.1 - -
-2009~2014년 0.1 30 0.1 50 -
-2015~2016년 0.1 30 0.1 50 0.1 400
주: 2008년까지는 실경작면적에 대한 제한이 없었으나 2009년부터는 논농업에 실제로 이용되는 실경작면적이 0.1ha 이상이어야 직불금지급대상이 될 수 있음.
자료: 농림축산식품부.
<표 2-5> 쌀소득보전직접지불제 지급 면적 상한
단위: ha
라. 직불금 단가
재배품목 및 쌀값과 관계없이 농지 형상을 유지하면 해당 농지의 경작자 에게 당해연도 12월에 쌀고정직불금이 지급된다. 쌀고정직불금 단가는 농 림축산식품부장관이 고시한다.29 농업진흥지역과 그 외 지역 농지를 구분 하여 농업진흥지역 단가를 우대할 수 있다.30
쌀변동직불금은 쌀고정직불금 대상 농지에서 벼를 재배한 농가에 지급 되며, 산지가격에 따라 발동 여부를 결정한다. 산지가격이 목표가격보다 높으면 쌀고정직불금만 지급되고 쌀변동직불금은 지급되지 않는다. 반대로 산지가격이 목표가격보다 낮으면 목표가격에서 산지가격을 차감한 값의 85%에서 쌀고정직불금을 차감한 금액을 쌀변동직불금으로 받는다<그림 2-1>. 쌀변동직불제가 발동하면 쌀변동직불금을 다음해 3월에 지급한다.
29
｢농업소득의 보전에 관한 법률｣ 시행령 제8조에 규정되어 있다.
30
2016년 현재 농업진흥지역 내 단가는 1,076,416원/ha이고, 이 외에서는 807,312
원/ha이다.
<그림 2-1> 쌀소득보전직접지불제 수령액 산정 방식
<그림 2-2> 쌀소득보전직불금 예산 추이(2005~2016)
주: 고정직불금은 당해년에 즉시 지급되는 반면, 변동직불금은 이듬해에 지급됨. 따라서 변동직불제의 예산액은 전년도에 생산된 쌀에 대한 예산임.
자료: e-나라지표(http://index.go.kr); 농림축산식품부.
2.3.2 밭농업직접지불제
가. 도입배경 및 목적
밭농업직불제는 한·미 FTA에 따른 시장개방 때문에 발생하는 농가소득 감소를 보완하는 대책의 하나로 도입되었다. 밭작물 재배농가의 소득안정 을 도모하고 주요 밭작물 자급률을 높이는 것이 목적이다.
대상
4) 쌀직불금을 수령하는 쌀직불금 등록토지 이외에도 이후에 조성된 소수의 간척지를 포함함.
소유면적이 5ha 이상이면 밭직불금 지급면적이 제한되던 기존의 규정을 바꿔 쌀직불금 등록토지의 면적과 상관없이 일괄적으로 밭직불제 대상 토 지를 4ha까지 등록할 수 있게 했다<표 2-7>.
연도 구분 농업인 농업법인 들녘
밭직불상한 이모작상한 밭직불상한 이모작상한 경영체
2014
논 농지 보유 현황
0~5ha 미만 4 30 10 50 -
5~8ha 미만 3 30 10 50 -
8ha 이상 2 30 10 50 -
2015 4 30 10 50 -
2016 4 30 10 50 400
자료: 농림축산식품부(각 연도). 농림사업시행지침서.
<표 2-7> 연도별 밭농업직불제 대상 토지 면적 상한
단위: ha
라. 직불금 단가
밭농업직불제 종류에 따라 직불금 단가도 다르다. 지목상 ‘밭’에서 재배 한 밭작물 대상 직불금 단가는 40만 원/ha이다.35 동계 이모작 직불금은 2014년 40만 원/ha가 지급되었고, 2015년부터 50만 원/ha가 지급된다. 밭 고정직불금은 2015년 25만 원/ha, 2016년 40만 원/ha가 지급되었다. 2017 년부터 밭직불제는 4년에 걸쳐 전체 품목의 단가를 40만 원/ha에서 매년 5 만 원/ha씩 인상해 2020년에는 60만 원/ha까지 인상될 예정이다.36
35
이 항목은 2016년 폐지되었다.
36
한·중 FTA 비준동의안이 2015년 11월 30일 가결되며 여야정협의체는 2017년 이후
밭직불제 단가를 단계적으로 인상하는 데 합의하였다(산업통상자원부 외 2015).
마. 예산 현황
2012년 밭농업직불제 예산 규모는 624억 원이었다. 홍보 부족, 신청 저 조 등으로 성과가 미흡했고, 주요 밭작물인 양파·마늘 등이 지급대상에서 제외되어 실효성에 대한 의문이 제기되었다. 이에 2013년부터는 지급대상 을 26개로 확대하여 예산 지출도 726억 원으로 증액했다.
2014년에는 논에 심는 밭작물의 형평성이 떨어진다는 비판을 반영하여 논의 이모작 작물37에 대한 직불금을 신설했다<표 2-7>. 대상 토지가 논까 지 확대되면서 2014년 밭직불금 예산도 1,347억 원으로 전년 대비 85.5%
늘어났다.
2015년에는 밭고정직불금 지급이 시작되고 동계 이모작 직불금의 단가 가 40만 원/ha에서 50만 원/ha로 인상되어 예산액이 1,929억 원으로 전년 도보다 약 620억 원 늘었다.
2016년에는 밭고정직불금 단가가 40만 원/ha로 인상되어 2,118억 원이 밭농업직불금 예산으로 책정되었다. 2016년 이후 단가가 인상되면 밭농업 직불제에 할당되는 예산도 계속 늘어날 전망이다.
2.3.3 친환경농업직불제
가. 도입 배경 및 목적
친환경농업직불제는 친환경농업을 실천하는 농업인의 초기 소득 감소분 과 생산비 증가분을 보전하여 고품질 안전농산물 생산을 장려하고 환경보 전 등 공익에 기여하기 위한 목적으로 1999년 처음 도입되었다.
37
청보리, 호밀, 이탈리안라이그라스 등 조사료, 겉보리, 쌀보리, 맥주보리, 밀, 호
밀, 귀리, 콩, 팥, 녹두, 강낭콩, 동부, 완두, 조, 수수, 옥수수, 메밀, 기장, 피, 율
무, 감자, 고구마가 대상이다.
토지구분 논 밭 유기지속직불1)
다. 지급대상 및 조건
친환경농업직불제는 농업인(｢농어업·농어촌 및 식품산업 기본법｣ 시행령 제3조) 중 유기‧무농약농산물 인증40을 받은 농업인(｢친환경농어업 육성 및 유기식품 등의 관리‧지원에 관한 법률｣ 제19조, 제34조) 및 법인을 대상으 로 지급된다. 유기농산물은 최대 8회, 무농약농산물은 3회까지 직불금을 수령할 수 있다.
라. 직불금 단가
친환경농업직불금은 친환경 인증 단계(저농약, 무농약, 유기)와 논, 밭 여 부에 따라 다른 단가가 적용된다<표 2-8>.
마. 예산 현황
친환경농업직불제 예산은 2015년 기준 508억 1천만 원으로 전체 직불금 예산액의 2.8%에 불과하다.
2.3.4. 조건불리지역직불제
가. 도입 배경 및 목적
조건불리지역직불제는 한‧칠레 FTA 보완대책으로 2004년 도입된 ‘공익 형’ 직접지불제 중 하나이다. 농업생산성이 낮고 정주여건이 불리한 지
조건불리지역직불제는 한‧칠레 FTA 보완대책으로 2004년 도입된 ‘공익 형’ 직접지불제 중 하나이다. 농업생산성이 낮고 정주여건이 불리한 지