3.1. 개별 직불제 효과 1
3.1.1. ‘소득보전형’ 직불제
직불제 관련 선행연구 중 상당수는 개별 직불제가 농가소득에 미치는 효 과를 다양한 각도에서 분석하였다. 쌀소득보전직불제, 밭농업직불제, 경영 이양직불제, 조건불리직불제를 도입한 목적이 소득안정에 있고, ‘소득보전 형’2 직불제가 예산에서 차지하는 비중이 크기 때문이다. 특히, 직불금을
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개별 직불제 현황은 제2장을 참고하기 바란다.
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이 연구에서 사용한 ‘소득보전형’, ‘공익형’ 분류는 농어업선진화위원회(2009)를
지급하면 기대할 수 있는 소득증대 규모와 이 증가분이 소득안정이라는 목 적에 충분히 기여할 수 있는지(‘충분성’)에 대한 논의가 주를 이루었다.
김관수‧안동환‧민선형(2014)은 농가경제조사자료를 분석하여 쌀소득 보전직불금의 소득증대 효과와 소득안정화 효과를 계측하였다. 분석 결과, 직불금 수령 규모는 경작 규모와 비례하지만 일정 규모 이상에서는 그 효 과가 오히려 감소함을 보였다. 경작 규모, 경영주 연령 등을 기준으로 유형 별로 비교하여 고정직불금은 소득증대 효과가 상대적으로 크고, 변동직불 금은 소득안정화 효과가 상대적으로 크다는 점을 실증적으로 입증하였다.
오내원‧채광석‧이명헌(2008)은 소득변동 완화를 중심으로 직불제 효과 를 분석하였다. 농가경제조사자료를 이용하여 직불제 유무에 따라 농가 소득으로 가계지출을 감당하지 못하는 가구 비중과 농업소득 변이계수를 계측하였다. 분석 결과, 농가연령이 높고, 농업소득이 낮으며, 논벼농가일 수록 직불제의 소득안전망 효과가 커짐을 보였다.
이용기(2007a)는 쌀소득보전직불제가 생산물 및 요소시장 참여자에게 미 치는 영향을 분석하였다. 분석 결과, 목표가격과 지원율을 높이면 시장가 격을 하락시키는 반면, 생산자수취가격을 높이는 효과가 있다고 주장했다.
고정직불금 단가를 인상하면 변동직불금 지급 규모를 감소시켜 생산량 감 소, 시장가격 상승, 농지수요 감소 등을 초래한다고 적시했다. 직불제를 시 행하면 생산자(수취가격 상승, 생산량 증가), 소비자(시장가격 하락), 지주 (임차농 소득 일부 귀속) 모두 이익을 보지만, 납세자 부담이 증가하고 자 원 배분 왜곡이 생긴다고 결론지었다.
이용기(2007b)는 쌀소득보전직불제가 도입 초기 단계에서 후생 변화에 미치는 영향과 자원 배분 왜곡 등의 효율성을 계측하였다. 직접지불제를
따르되, ‘경영안정형’이라는 표현 대신 ‘소득보전형’이라는 표현을 사용한다.
농어업선진화위원회(2009)에서는 ‘소득보전형’ 직불제에 쌀변동직불제와 FTA 피해보전직불제를 포함시켰고, 쌀고정직불제, 친환경농업직불제, 친환경안전축 산물직불제, 경관보전직불제, 조건불리직불제를 ‘공익형’으로 분류하였다. 경영 이양직불제와 FTA폐업지원제는 ‘구조조정형’으로 분류하였다. 이 연구에서는
‘소득보전형’ 직불제에 밭농업직불제까지 포함시킨다.
시행하면 생산자 수취가격과 시장가격이 분리되기 때문에, 생산자와 소비 자 후생이 모두 증가한다고 주장하였다. 효율성 분석 결과, 고정직불금 단 가가 시장가격에 영향을 주어 후생 수준과 효율성을 변화시킨다고 적시하 였다. 분석 결과에 의거하여 고정직불금 단가를 일정 수준 내에서 최대한 인상하는 것이 적절한 정책 접근이라고 주장하였다. 이용기(2014)에서도 유사한 논리를 바탕으로 고정직불 단가를 인상하면 농가소득 증대로 이어 진다고 주장하였다. 반면, 박동규‧승준호(2013)는 고정직불금을 확대하면 경영이 더 불안정해질 수 있다고 비판하였다.3
이명헌(2005)은 김한호 외(2014)와 비슷한 관점에서 직불금을 지급할 때 생길 수 있는 소득분배 효과에 초점을 맞추었다. 논농업직불제를 대상으로 지니계수 변화율을 계측하여 직불제의 소득분배 효과를 분석하였다. 분석 결과, 직불제의 소득분배 효과가 정부 이전(transfer)이나 조세보다는 상대 적으로 작지만 기존 수매제도보다 우월하다고 주장하였다. 지급대상 면적 상한, 지급 단가 등에 변화를 주면서 농가 간 형평성을 계측한 결과, 정책 모수를 변화시키면 완화 효과가 달라짐을 보였다. 이러한 논의를 바탕으로 소득 재분배 측면을 고려한 향후 개편 방향을 제시하였다.
김한호 외(2014)는 쌀소득보전직불제를 면적비례 방식으로 운영하고 있 어 영세농의 소득증대 효과가 크지 않다고 비판하였다. ｢쌀소득 등의 보전 에 관한 법률｣ 에서 제시하는 ‘농업인 등의 소득안정’이라는 목적이 국민 적 공감대를 얻기 어렵다고 적시하였다. 이러한 논의를 바탕으로 직불제 대안을 제시하고, 대안별 기대 소득수준과 재정 소요액을 추계하였다.
‘소득보전형’ 직불제에 관한 선행연구는 대부분 쌀소득보전직불제를 대 상으로 하였고, 선행연구별로 수행 시점에서 이용할 수 있는 자료가 다르 고, 분석 방법에 따라 결과와 시사점에서 차이를 보였다.
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“고정직불금이 인상되어 쌀직불금을 대체하는 경우, 쌀 가격 하락 시에 농가의
경영안정을 도모하기 어려워지고, 쌀 가격이 상승하는 경우에는 과잉지원이라는
비판이 제기될 수 있음”이라고 주장하였다(박동규‧승준호 2013: 11).
3.1.2. ‘공익형’ 직불제
‘공익형’ 직불제의 효과를 분석한 연구는 매우 적다. ‘공익형’ 직불제 예산 규모가 작고, ‘공익형’ 직불제 효과를 분석할 수 있는 자료를 확보하기가 매우 어려우며, 논의의 근간을 이루는 ‘다원적 기능’에 대한 연구 자체가 매우 부족하기 때문이다.4
오내원 외(2002)는 조건불리지역직불제를 중심으로 지원이 필요한 이론 적 근거와 정책 방안을 제시하였다. 조건불리지역에서 영농활동을 하면 농 가가 얻을 수 있는 편익(‘사적 편익’)과 해당 지역 및 주변 지역에 미치는 긍정적인 외부효과가 있다는 점, 조건불리지역 지원은 지역 균형개발 차원 에서도 중요하다는 점을 지원이 필요한 주요 근거로 제시하였다. 또한 지 불의사(willingness to pay: WTP)를 조사하여 조건불리지역 농업이 지니는
‘다원적 기능’ 가치를 1조 2,370억~1조 3,802억 원으로 추정하였다. 이러한 결과를 토대로 조건불리지역 지원 필요성을 강조하고, 조건불리지역직불제 도입과 관련된 논점을 검토한 뒤 정책 방향을 제시하였다.
박동규 외(2004)는 친환경농업직불제를 중심으로 ‘다원적 기능’과 관련 된 직접지불제 실태를 검토하고 정책 개편 방향을 제시하였다. 농가가 선 택할 수 있는 대안이 단조롭고, 직불금 단가가 친환경농업으로 전환하거나 이를 지속할 유인을 제공하기에는 부족하며, 모니터링 체계가 미흡한 점 등을 그동안 실시한 친환경농업직불제의 문제점으로 지적하였다. 개선 방 안으로 메뉴 방식 도입, 단가 차등화 등을 제시하였다.
김태곤‧채광석‧허주녕(2010)은 농업 전반 여건을 고려한 직접지불제 개 편 방향을 제시하면서, ‘공익형’ 직불제의 쟁점을 정리하고 실시 프로그램 을 제시하였다. 중장기적으로 논‧밭을 아우르는 ‘공익형 기본직불’을 기본
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이재옥(1999)은 농업 협상이 진행되는 시점에서 다원적 기능의 개념과 특성(결
합생산, 공공재적 성격, 외부효과 등)을 종합적으로 다루었다. 그러나 WTO 협
상에 대비한 기초 연구여서 심도 있는 접근을 하지는 못했다. ‘다원적 기능’ 자
체를 다룬 최근의 연구는 김태연(2015), 양승룡(2016)이 있다.
으로 하되, 의무이행사항을 준수하면 ‘가산지불’을 추가 지급하여 ‘다원적 기능’을 확산하는 방향을 제시하였다. 마지막으로 제도 설계, 대상 농지, 대상 품목, 지원 조건 등을 고려하여 대안을 제시하였다.
오내원 외(2002)와 김태곤‧채광석‧허주녕(2010)은 모두 직불제 예산이 쌀에 집중되어 있다는 문제점을 지적하였다. 즉, ‘공익형’ 직불제의 예산 규모가 작아 효과를 충분히 발휘하기 어려울 수 있음을 시사하였다.
무엇보다 오내원 외(2002)를 제외하면 ‘공익형’ 직불제 시행의 중요한 근거가 될 수 있는 ‘다원적 기능’에 대한 논의가 부족했다.
3.2. 직접지불제 제도 측면
직불제 제도 측면에서 나타난 문제점을 다룬 연구는 매우 다양하다. 주 요 개선과제로 직불제의 포지셔닝(positioning) 불분명, 법적 근거의 명료성 부족, 운영 방식의 낮은 효율성과 제약성 등을 지적했다.
첫째, 직불제의 포지셔닝 문제는 개별 직불제 간 또는 직불제와 다른 정 책 간에 중복되거나 상충되는 영역이 있을 때 발생한다. 서세욱(2008:
10-11)은 소득보전을 목적으로 하는 쌀소득보전직접지불제는 경영이양직 불제와 상충됨은 물론, 구조조정정책인 영농규모화 사업과 병행하는 것은 문제라고 지적하였다. 박준기 외(2015: 58-59)에서는 밭농업직불제와 FTA 피해보전직불제, 조건불리직불제 간의 관계 등 직불제 내부적으로 상충 또 는 중복되는 영역이 혼재한다고 적시하였다. 다른 제도와 중복되는 직불제 는 그 효율성이 떨어질 수 있고, 상충되는 직불제는 시행 과정에 제한이 있을 수 있다.
둘째, 강마야‧이관률‧허남혁(2014)은 법‧제도적 근거 측면에서 직불제의 개선과제를 도출하였다. 직불제 관련 법률의 대표적인 문제점으로 “1개 제 도당 많게는 4개의 법률을 근거로 하고 있고, 10개의 제도를 포괄하는 단 일법률 체계가 존재하지 않아 정책목적과 유형에 맞는 법률 제정과 체계적 인 정리가 필요”(강마야‧이관률‧허남혁 2014: 56-57)하다고 적시하였다.5
셋째, 한정된 예산으로 다수 직불제6를 운영하여 사업대상자가 실질적으 로 누릴 수 있는 효과가 낮다는 문제점은 오랜 기간 비판을 받아 왔다(서 세욱 2008; 강마야‧이관률‧허남혁 2014; 김한호 외 2014; 오내원‧채광석‧
이명헌 2008 등). 더욱이 쌀소득보전직불제 예산 비중이 매우 높아 직불제 운영을 경직시키고 있다(서세욱 2008; 김한호 외 2014; 이정환‧김명환‧표 유리 2015; 조윤희 2015; 오내원‧채광석‧이명헌 2008 등). 쌀소득보전직불 제로 국한하더라도, 현행 직불제는 면적 단위로 단가를 산정하기 때문에 경지 면적이 넓을수록 수령할 수 있는 직불금이 많아져(면적비례 방식) 농 가 간 불균형을 심화시키고 있다(김한호 외 2014; (사)한국농업경제학회 2014; 강마야‧이관률‧허남혁 2014 등). 쌀변동직불제와 FTA피해보전직불 제는 발동조건 때문에 대규모 예산 불용이 발생하여 예산 집행 효율을 떨 어뜨리고 있다(임정빈‧한두봉‧안병일 2011; 임정빈 2014).
1997년 이후 개별 직불제를 순차적으로 도입하면서 제도 간 불일치나 비효율성이 지속적으로 발생했지만 이를 적시에 해결하지 못하였다. 개별 직불제의 목적이나 법적 근거와 관련된 문제도 누적되었다. 특정 품목에 예산이 편중되어 운영 신축성이 줄어들었고, 지원 결과도 형평성과 효율성 측면에서 문제를 드러내고 있다.
1997년 이후 개별 직불제를 순차적으로 도입하면서 제도 간 불일치나 비효율성이 지속적으로 발생했지만 이를 적시에 해결하지 못하였다. 개별 직불제의 목적이나 법적 근거와 관련된 문제도 누적되었다. 특정 품목에 예산이 편중되어 운영 신축성이 줄어들었고, 지원 결과도 형평성과 효율성 측면에서 문제를 드러내고 있다.