연구의 흐름 및 방법 - 직접지불제 효과 분석과 개선방안 연구(1/2차년도)

4.1. 연구의 흐름

이 연구는 2년 동안 진행되고, 2016년에 실시한 1년차 연구는 현실 인식 과 진단에 초점을 맞추었다.

1년차 연구에서 두 가지 문제에 답하고자 하였다. 첫 번째 질문은 ‘개별 직불제는 당초 목표를 달성하였는가?’이다. 직불제 도입 초기에 상정한 목 표가 적절하다는 전제하에 그동안의 성과와 한계점을 짚어 보았다. 당초 제시한 목표를 달성하지 못했다면 그 원인을 모색하고자 했다. 두 번째 질 문은 ‘당초 설정한 목표 자체가 지금도 유효한가?’ 또는 ‘여건 변화 속에서 당초 목적이 정합성을 유지하였는가?’이다. 도입 당시 목표가 현재 상황에 맞지 않는다면 기본 방향을 다시 설계해야 하기 때문이다<그림 1-1>.⁸

개별 직불제의 목적 달성 여부는 제3장(‘소득보전형’)과 제4장(‘공익형’) 에서 살펴본다. 제5장에서는 현행 직불제의 목적과 제도 설계가 여건 변화 를 담아냈는지를 분석한다.⁹ 제6장에서는 분석 결과를 토대로 직접지불제

‘직불제가 최선의 정책 수단인가?’라는 의문도 제기할 수 있다. 그러나 이 주제는 이 연구범위에 포함하지 않았다.

‘여건 변화 속에서 직불제의 목적이 정합성을 유지하였는가?’라는 논의는 2년차

연구에서 심층적으로 다룰 것이다. 직불제 개편 방향과도 직결되기 때문이다.

개편 방향과 원칙을 제시한다.

2년차 연구에서는 1년차 연구 결과를 토대로 개편 방안을 제안한다. 주 요 내용은 다음과 같다.

<그림 1-1> 직불제 역할과 위상 평가 체계 모식도

첫째, 직불제 운영 근거를 재정립한다. 기존의 손실 보상(compensation) 이 아닌 소득 보전(payment)이 필요한 이유와 ‘다원적 기능’을 사후적 보 상이 아닌 사회적 계약 관점에서 바라보아야 하는 이유를 제시한다.

둘째, 현행 직불제 중 일부를 다른 정책 수단이나 프로그램으로 대체 또 는 통합하는 방안을 검토한다. 쟁점 중 직불제 간 중복성을 해소하려는 시 도이기도 하다.

셋째, 쌀변동직불제 개편 방안을 제시한다. 목표가격 또는 보전율 재산 정, 지원 대상 범위 조정, 쌀변동직불제의 쌀고정직불제화 등 다양한 대안 을 검토한다.

넷째, ‘공익형’ 직불제 운영 방식을 검토하고 개선 방안을 제시한다. 충 청남도에서 시범사업으로 실시하고 있는 생태직불 사례를 심도 있게 살피 고자 한다.

다섯째, 위의 대안을 조합하여 시행할 때 예상되는 농가 단위 효과와 재 정 소요액을 추정하여 정책 실현 가능성(feasibility)을 타진한다.

여섯째, 농업 부문과 다른 부문, 납세자 등을 대상으로 설문조사와 공청 회를 실시하여 인식과 의견을 종합하고 조율하여 공감대를 형성할 수 있는 기초를 마련한다.

4.2. 연구 방법

문헌 연구, 통계 및 계량분석, 모형을 활용한 전망, 전문가 토론회 개최, 외부 전문가를 활용한 위탁 연구 수행, 현지 조사 등의 방법을 이용했다.

연구 범위가 넓고 다양한 시각이 공존하기 때문에 종합적인 관점을 취할 필요가 있었기 때문이다.

직불제 전반뿐만 아니라 개별 직불제를 둘러싼 의견도 다양하고 상이하 기 때문에 선행연구 등을 면밀하게 검토하였다. 쟁점별로 공통되거나 상반 되는 의견을 비교하였고, 어느 정도 합의가 이루어졌다고 판단한 쟁점은 연구 범위에서 제외했다.

제2장을 중심으로 1980년대부터 이루어진 주요 농정 기조 및 정책 수단 변화를 통시적(通時的)으로 살펴보았다. 직접지불제를 도입하게 된 배경과 흐름을 파악하려는 노력이었다. 직접지불제를 운영하는 다른 나라들이 같 은 기간 겪은 변화를 살피고, 어떠한 식으로 대응했는지는 조망하였다.¹⁰

제3장과 제4장에서는 ‘소득보전형’과 ‘공익형’ 직접지불제를 중심으로 효과를 분석하고 개선과제를 도출하였다. ‘구조개선형’ 직불제에 속하는 경영이양직불제와 FTA폐업지원은 연구 범위에서 제외했다.¹¹,¹²

상세한 내용은 유찬희‧김종인‧박지연(2016)에 수록하였다.

‘소득보전형’ 직접지불제 중에는 쌀고정직불제, 쌀변동직불제, 밭농업직 불제를 주로 살펴보았다. 쌀고정직불제와 쌀변동직불제가 생산중립성을 지 니는지 이론적으로 살피고, 실증분석을 병행했다. 계량분석과 한국농촌경 제연구원에서 운영하는 총량모형(KREI-KASMO)을 활용하여 분석하였다.

‘공익형’ 직접지불제는 ‘다원적 기능’에 대한 논의를 먼저 한 뒤, 이를 기반으로 친환경농업직불제를 중심으로 실증분석을 실시했다. 김창길 외 (2013)의 모형을 수정하여 2011년 이후 변화를 반영한 뒤 친환경농업직불 제의 효과를 재추정하여 실증분석을 하였다. 조건불리지역직불제와 경관보 전직불제는 자료를 구하기가 매우 어렵고, 정량적‧정성적 분석 모두 한계 가 있어 제한적으로 접근하였다.

외부 전문가에게 2개 주제를 위탁하였다. 부산대학교 정원호 교수 연구 팀에게 󰡔소득보전형 직접지불제 효과분석󰡕을, 지역아카데미 오현석 박사 에게 󰡔프랑스의 지속가능농업을 위한 친환경농업직불정책의 변천 과정 연 구󰡕를 의뢰하였다.

2016년 8월 20~30일까지 스위스, 오스트리아, 독일을 방문하여 현지 조 사를 하였다.

마지막으로 전문가 토론회를 진행하였다. 한국농촌경제연구원 내 전문가 들과의 세미나, 한국농촌경제연구원에서 주관하는 ‘희망농업포럼’, 농림축 산식품부의 ‘직불제 포럼’, (재)지역재단의 ‘유럽 직불제 학습 모임’ 등에서 주제별로 발제 및 토론을 진행했다.

연구 분류 결과물

부속 보고서 1 정원호‧임청룡‧홍승표(2016)

부속 보고서 2 유찬희‧오현석(2016)

부속 보고서 3 유찬희‧김종인‧박지연(2016)

<표 1-1> 부속보고서 작성 결과

예산 비중이 상대적으로 작거나(경영이양직불제), 그 효과가 간헐적, 한시적으로 발동할 가능성이 있기(FTA폐업지원) 때문이다.

FTA피해보전직불제에 관한 최근의 종합적인 연구는 임정빈(2014)을 참고하기

바란다.

1. 농업‧농촌 정책 환경 변화와 직접지불제

¹³

우리나라에서는 현재 8개 직접지불제를 운영하고 있다. 직접지불제는 2016년 전체 농정 예산 중 14.7%(순 직불제 기준)를 차지하는 중요 제도로 자리매김했다. 동시에 직불제를 둘러싼 비판과 논의도 이어졌다. 이 같은 논의에 대처하려면 직불제를 왜 도입하게 되었는지, 지금의 제도가 만들어 진 이유가 무엇인지를 재검토해 보아야 한다. 직접지불제를 도입하기까지 의 여건 변화와 기존의 농정 대응 방식을 살펴보아야 직접지불제의 필요성 과 역할을 보다 정확하게 판단할 수 있기 때문이다.

1980년대 이전까지는 주곡 자급달성을 농정의 최우선순위에 두었기 때 문에 토지 생산성 위주의 ‘증산농정’을 펼쳤다(농림축산식품부 2015c:

127). 신품종 통일벼 개발로 대표되는 녹색혁명과 이중곡가제 중심의 가격 지지 등이 핵심 정책이었다. 1977년 쌀 자급을 달성하였지만(김병택 2004:

94), 이중곡가제를 시행하면서 양곡회계 특별회계 적자가 계속 늘어나는 문제가 생겼다(김병택 2001: 63; 김병택 2004: 210). 한편 농가 부채 문제 가 심화되었고(농림축산식품부 2015c: 127), 농정 기조도 기존의 수입제한 정책에서 단계적 수입자유화로 전환되었다(농림축산식품부 2015c: 320).

김병택(2001), 김병택(2004), 농림축산식품부(2015c)를 참고하여 작성하였다.

시장개방 압력 증대 등에 대응한 다양한 정책이 1980년대 농정의 중심

농업구조개선 등을 통한 경쟁력 강화였다. 대규모 투융자를 실시하여 농업 기술 현대화, 규모화를 촉진해 경쟁력을 강화하는 한편, 선택과 집중으로 농업구조를 개선하고(경쟁력 강화) 성장 가능성이 큰 중대농 중심의 지원 에 집중하였다(전업농, 선도농). 1994년 6월에 발표한 ‘농어촌발전대책’에 서는 경쟁력 강화의 핵심과제로 전업농 육성을 채택하였다. 우리나라 특성 상 전업농 육성의 중심은 쌀 전업농이었고, 1997년 도입한 경영이양직불제 도 고령농가 은퇴를 촉진하고 농지 유동화를 장려하여 규모화에 기여하려 는 노력의 일환이었다.

1998년 10월에 ‘농업‧농촌발전계획’을 발표하면서 1999~2004년까지 45 조 원 규모의 투융자를 실시하기로 하였다.¹⁷ 1999년 2월에는 ｢농업‧농촌 기본법｣ (현행 ｢농업·농촌 및 식품산업 기본법｣ )을 제정하였다. 1990년대, 특히 후반의 대책은 1980년대까지 농정 기조의 근간을 이룬 형평주의와 소농 보조가 전업농과 농업법인 중심의 선택적 지원 방식의 경쟁력 확보로 바뀌었음을 뜻한다(김병택 2001: 97; 농림축산식품부 2015c: 130).

국민의 정부에서 친환경농업을 적극 장려하면서 1999년 친환경농업직불제 를 도입하였다. ‘농업‧농촌발전계획’에서 제시한 소득안정대책의 일환으로 2001년 논농업직불제, 2002년 쌀소득보전직불제를 도입하였다. 이는 기존 42 조(1992~1998년) 및 45조(1999~2004년) 투융자 계획을 시행하면서 규모화와 전업화가 진전되면서 경영위험이 크게 늘어났지만(농림축산식품부 2015c:

132) 소득안정장치가 부족했던 문제를 부분적으로 보완하려는 시도였다.

2000년대에는 DDA 협상 추진, FTA 추진, 쌀 협상 등 시장 개방 심화에 대한 불안감이 높아졌다. 이에 대응하여 2004년 2월에 ‘농업‧농촌종합대책 (2004~2013년)’을 발표하고, 2005년부터 119조 원 투융자계획을 집행하였 다. ‘농업‧농촌종합대책(2004~2013년)’에서는 소득정책의 일환으로 직불제 를 확충하기로 하였다. 2005년에 양정개혁¹⁸을 실시하면서 기존 논농업직

기존 ‘농어촌구조개선대책’에서 제시한 42조 원 규모의 ‘농어촌구조개선사업’을 1998년까지 조기집행하기로 하였다(농림축산식품부 2015c: 130).

기존 추곡수매제를 폐지하는 대신 공공비축제를 도입하였다.

정부 여건 변화와 농정 기조 주요 투융자 사업 및 대책

1980년대부터 현재까지 정책 변화의 시사점은 다음과 같다.¹⁹,²⁰ 1980년 대부터 시장 개방 압력이 늘어났고, 점차 시장을 개방했다는 점에서 미국 을 제외한 국가(한국, EU, 스위스, 일본)들은 공통점을 지닌다. 시차는 있 지만 1990년대 말~2000년대 중반 무렵 농업‧농촌에 대한 사회적 기대도 변화하는 양상을 보였다. 그럼에도 직불제를 도입하기까지의 과정과 당시 여건 면에서 우리나라는 다른 국가와 큰 차이를 보인다.

첫째, 우리나라 농업 부문은 ‘(자립적) 자본 축적’을 달성할 수 있는 기 간이 상대적으로 짧았고, 기회도 부족했다. EU 회원국, 스위스, 미국 등에 서는 2차 대전 이후 수십 년 동안 보호농정과 가격지지 정책을 유지하면서 농가가 규모화를 추진하고 자본을 축적할 토대를 마련하였다. 예를 들어, EU에서는 1968년 맨스홀트 플랜(Mansholt Plan)을 기초로 보호농정 기조 를 유지하던 1970년대에 ‘선별적’ 규모 확대를 중심으로 한 구조조정을 실 시하였다(황수철‧이명헌 2002). 개방화 압력이 본격화되기 이전부터 자본 을 축적하면서 내부적인 구조조정을 할 수 있었다.

문서에서 직접지불제 효과 분석과 개선방안 연구(1/2차년도) (페이지 31-41)