주민욕구에 대한 맞춤형, 그리고 통합적 서비스 제공이라는 정책 환경 및 수요의 변화는 지방자치단체 조직의 운영에 있어서도 새로운 구조와 대응방안의 모색을 요구하고 있다. 지방자치단체는 주민접점의 최일선 행정기관으로서 사회보장부문의 서비스를 주민에게 직접 전달하는 역할 을 수행한다. 그러나 지방자치단체의 경직적인 조직운영, 부서 간 칸막이 현상 등은 통합적 서비스 제공의 장애가 되고 있으며, 주민들의 정책 체 감도를 낮추고 행정비효율성을 야기한다는 지적을 받고 있다(고경훈, 김 건위, 2014, p.3). 특히 복지행정 업무의 경우, 복지행정 수요자의 다양 하고 복잡한 욕구, 이에 기반한 복지행정업무를 위한 조직편제와 수행인 력, 휴먼서비스 제공이라는 복지업무의 특성 등이 중첩되어, 통합적 서비 스 제공에 적합한 조직 여건을 마련하기에는 더욱 용이하지 않다.
본 절에서는 공공 복지전달체계의 주축인 시·군·구의 복지행정 조직과 인력, 담당업무의 분석을 시도하여 복지행정 시스템의 서비스 전달 구조 와 운영 현황을 파악하고자 하였다. 그간 지자체 복지행정의 조직 구조와 인력 배치에 대한 현황 파악 과정에서는 주로 읍·면·동의 사회복지담당 공무원 배치 규모와 업무, 시·군·구의 희망복지지원단, 통합조사-관리 등 신규 운영 부서를 중심으로 하였으며, 시·군·구 본청 조직 및 인력에 대 한 상세 현황을 파악한 자료는 제시되지 않았다. 본 연구에서는 읍·면·동 의 복지기능 강화뿐만 아니라, 사업의 기획, 운영의 컨트롤 타워가 되는 시·군·구 본청의 조직운영 실태 파악을 통하여 지자체가 중점을 두는 복 지 영역, 업무의 분담 구조, 지자체 간 투입의 편차 등을 가늠할 수 있는 기초자료로서, 본청의 조직과 인력을 분석하고자 하였다. 이를 위하여 전 국 226개의 시·군·구 홈페이지에 게시된 시·군·구 본청 행정 조직도 및
업무 분장표를 확인하여(2016년 7월 기준) 복지행정 조직과 관련한 데이 터파일을 구축, 활용하였다. 시·군·구 전체의 실·국 및 실·과의 현황은
“2016년 지방자치단체 기본현황(행정자치부)”을 참고하였다.
1. 지방자치단체 행정조직의 법적 기준
먼저 복지행정을 관장하는 지방자치단체 행정조직의 운영 기준을 확인 하고자 한다. 법적·정책적 조직운영 기준의 확인은 다음 절의 복지행정조 직 분석 결과를 이해하기 위한 기초단계가 될 수 있을 것이다.
우선 지방자치단체 행정조직에 대해 헌법 제118조 제2항에서, “지방 의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방 자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다”고 하여, 구체적인 자치조직에 관한 사항은 법률에 위임하고 있다. 지방자치단체의 행정조 직과 관련한 법령으로는 ① 지방자치법, 지방공무원임용령(파견공무원 결원 보충), ② 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(시·
도, 시·군의 기구설치기준, 지방공무원 정원기준 등 필요사항 규정), ③ 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 시행규칙(안전행정 부령, 대통령령에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항 규정), ④ 지방 공무원 정원 배정규정(훈령, 정원관리기관별 보좌·보조기관에 두는 정원 배정에 관한 사항, 공무원 종류별, 직렬별 정원규정)과 기타 각 지방자치 단체의 규정으로 의회 사무처 설치 조례 등이 있다.
지방자치단체 행정조직 및 정원기준 등에 관한 규정은 ｢지방자치법｣
제112조 제2항의 위임에 따라 대통령령인 ｢지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정｣에서 세부적으로 정하고 있는데44), 각 지자체
44) ｢지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정｣은 1988년 지방자치법(제103조)
의 실·국·본부 수를 구체적으로 명시하고 있다. 기초자치단체인 시의 경
그리고 동법에서는 지방자치단체의 실장·국장·담당관·과장 등의 직급 기준도 정하고 있다. 실·국 및 실·과·담당관의 설치기준에 따라 실·국을 둘 수 없는 시·군·자치구의 경우에는 2명의 범위에서 실장(과장급)·과장 이나 읍장을 4급 또는 5급으로 임명할 수 있다. 읍장·동장의 직급기준 중 읍과 동의 인구가 7만 이상인 읍·동(자치구가 아닌 구를 설치한 시의 동 과 출장소의 장이 4급인 출장소의 관할 동은 제외한다)의 경우에는 읍장·
동장을 4급 일반직 지방공무원으로 임명할 수 있다.
〈표 4-2-2〉 실장ㆍ국장ㆍ담당관ㆍ과장 등의 직급기준 구분
실장(국장급)·국 장·자치구 아닌
구의 구청장
실장(과장급)·
과장·담당관
읍장·면장·
동장
부읍장·
부면장
인구 3만 이상 읍의 과장
시·군·구 4급 5급
읍·면·동 5급 6급 6급
지자체 행정조직의 총원 기준도 ｢지방자치단체의 행정기구와 정원 기 준 등에 관한 규정｣에서 제시된다. 2007년 총액인건비제도45)를 도입하 였으며, 2014년 이를 폐지하고 기준인건비 범위 내에서 지자체가 자율적 으로 정원을 관리하되, 재정여건에 따라 인력운영의 탄력성을 부여하는
‘기준인건비제도’를 도입하여 현재 운영 중이다.
이처럼 우리나라의 지방자치단체 행정조직에 대한 법적 근거에 대해 학자들은 지방자치단체의 자율성을 높이는 긍정적 방향으로 변화하고 있 다고 평가하기도 하지만, 상당수는 법적으로 너무 세세한 부문까지 규정 하고 있어 자율적인 조직운영을 지나치게 제약하고 있고, 인구규모별로
45) 총액인건비제는 자치단체별로 인건비 예산총액의 범위 내에서 인력의 직급별 규모, 직 렬ㆍ직류 등의 종류, 기구의 설치 및 인건비 배분에 대하여 자율성을 가지고 운영하되, 그 결과에 대하여 책임을 지는 제도로서(서필언, 2006), 총액인건비제도는 정원과 상위 직급 책정, 기구설치 등에 대하여 총액인건비를 기준으로 지방자치단체의 조직을 관리 하는 제도로 지방의 자율성을 더욱 강화하기 위하여 도입됨(박해육, 2013, p.49).
지방자치단체의 실국 규모 등을 일률적으로 규정하고, 기준인건비 운용 에 있어서 각종 정부평가를 통해 정부가 통제하고 있으므로 지방행정여 건이나 지역적 특성을 감안하는 정원운영을 행할 수 없는 실정이라고 비 판하기도 한다(박해육, 2013; 최우용, 2014).
다음은 본 연구에서 시·군·구 단위 복지 전달체계 현황 파악을 위해 구 축한 시·군·구 본청 조직 및 인력 현황 데이터46)를 분석, 검토하고자 한다.
2. 시·군·구 복지 조직 현황 가. 실·국 운영 현황
본 절에서는 지역 특성을 확인하기 위해 시·군·구의 유형을 ① 서울특 별시의 구, ② 광역시의 구와 군, ③ 도의 시(대도시/인구 50만 이상), ④ 도의 시(중소도시/인구 50만 미만), ⑤ 도의 군으로 구분, 분석 기준으로 활용하였다.
〈표 4-2-3〉 시·군·구 유형별 해당 지자체 수 및 평균 인구 현황
(단위: 개, %)
빈도 비율 평균 인구 수
서울시의 구 25 11.1 40만 명
광역시의 구·군 49 21.7 26만7천 명
도의 시(대도시) 14 6.2 80만 명
도의 시(중소도시) 61 27.0 20만9천 명
도의 군 77 34.1 4만9천 명
계 226 100.0 22만5천 명
주: 인구 수는 2016.6.30.기준 5,075만4천 명의 5개 지역유형별 평균치를 제시함.
자료: 2016년 지방자치단체 기본현황자료를 활용하여 재분석함(행정자치부, 2016).
46) 전국 226개 시·군·구 홈페이지에 수록된 시·군·구 본청 행정 조직도 및 업무 분장표를 확인(2016년 7월 기준), 복지행정 조직과 관련한 데이터파일을 구축함.
226개의 시·군·구 중 ｢지방자치단체의 행정기구와 정원 기준 등에 관 한 규정｣에 근거, 실·국이 편성된 지방자치단체는 146개47)(2015년 말 기준)로 나타났다(표 4-2-4 참조).48)
시·군·구 평균 4.2개의 실·국을 운영하는 것으로 나타났으며, 도의 시 (대도시) 지역에서 5.9개로 가장 많은 실·국을 배치하고 있었다. 서울시 구가 다음으로 많은 숫자였으며, 광역시가 평균 3.5개로 가장 적었다.
〈표 4-2-4〉 시·군·구 유형별 실·국 운영 현황
(단위: 개)
빈도 평균 표준편차 최솟값 최댓값
서울시의 구 25 5.4 0.70 5 7
광역시의 구·군 47 3.5 0.95 2 8
도의 시(대도시) 14 5.9 1.51 4 9
도의 시(중소도시) + 도의 군 60 4.0 1.29 2 7
계 146 4.2 1.39 2 9
자료: 2016년 지방자치단체 기본현황자료를 활용하여 재분석함(행정자치부, 2016).
대부분의 지자체에서 1~2개의 실을 보유하고 있는 바, 실을 제외한 국 의 숫자를 보면 다음과 같다. 도의 시(대도시) 지역에서 가장 많은 국이 확인되었으며, 서울시 구는 전체 자치구에서 5개의 국을 운영 중이었다 (표 4-2-5 참조).
47) 국이 설치되지 않은 시·군·구는 80개에 해당됨(표 4-2-4).
48) 기본적으로 실·국으로 편성하기 위해서는 일정수준 이상의 인구규모가 전제되어야 하는 바, 상대적으로 인구규모가 적은 ④ 도의 시(중소도시/인구 50만 미만)와 ⑤ 도의 군은 하나로 묶어 확인함.
〈표 4-2-5〉 시·군·구 유형별 국의 운영 현황
(단위: 개)
빈도 평균 표준편차 최솟값 최댓값
서울시의 구 25 5.0 0.00 5 5
광역시의 구·군 47 3.4 0.49 2 4
도의 시(대도시) 14 5.2 1.19 4 8
도의 시(중소도시) + 도의 군 60 3.4 1.15 2 6
계 146 3.8 1.16 2 8
자료: 2016년 지방자치단체 기본현황자료를 활용하여 재분석함(행정자치부, 2016).
〈표 4-2-6〉은 국이 설치되지 않는 시군의 실·과 운영현황이다. 국이 설치되지 않은 시군은 총 80개이며, 평균 1.7개의 실이 운영 중이다. 국 이 설치되지 않은 시군의 경우 과는 평균 11.0개가 설치되었으며, 최대 15개 과가 운영되고 있다.
〈표 4-2-6〉 실·과의 운영 현황
(단위: 개)
빈도 평균 표준편차 최솟값 최댓값
실 80 1.7 0.63 1 4
과 80 11.0 1.44 8 15
계 80 13.0 1.66 10 19
자료: 2016년 지방자치단체 기본현황자료를 활용하여 재분석함(행정자치부, 2016).
다음으로는 국이 설치된 시·군·구를 대상으로 고유 사회복지 영역의 독 립국이 설치되어있는가를 확인하였다. 국이 설치된 146개 시·군·구 중 복 지업무만을 수행하는 독립적인 국이 설치된 시·군·구는 총 8개로 나타났 다. 독립국의 설치는 도의 시(대도시) 지역에서 가장 두드러졌다. 복지업무 수행 국은 주민복지국, 시민복지국, 복지국, 복지여성국, 복지돌봄국, 사회
다음으로는 국이 설치된 시·군·구를 대상으로 고유 사회복지 영역의 독 립국이 설치되어있는가를 확인하였다. 국이 설치된 146개 시·군·구 중 복 지업무만을 수행하는 독립적인 국이 설치된 시·군·구는 총 8개로 나타났 다. 독립국의 설치는 도의 시(대도시) 지역에서 가장 두드러졌다. 복지업무 수행 국은 주민복지국, 시민복지국, 복지국, 복지여성국, 복지돌봄국, 사회