상술한 바와 같이 도시계획의 입안 및 결정이 서로 상이한 체계를 이루고 있다. 이러한 체계를 광역도시계획-도시기본계획-도시관리계획 의 계획구성을 중심으로 살펴보면 다음과 같이 정리할 수 있다.
첫째, 광역도시계획을 국토해양부장관 또는 시․도지사가 다음 각 경우에 따라 계획안을 수립하는 경우이다(제11조).
① 관할 도지사가 수립: 광역계획권이 같은 도의 관할 구역에 속하는 경우
② 관할 도지가가 공동으로 수립: 광역계획권이 2 이상의 특별시․광 역시․도(이하 “시․도”라 한다)의 관할구역에 걸쳐 있는 경우
③ 국토해양부장관이 수립: 국가계획과 관련된 광역도시계획의 수립 이 필요한 경우 또는 광역계획권을 지정한 날부터 3년이 경과될 때까지 관할 시․도지사로부터 광역도시계획에 대하여 승인신청이 없는 경우
④ 관할 도지와 국토해양부장관이 공동으로 수립하는 경우: 시․도지 사의 요청이 있는 경우 및 그 밖에 필요하다고 인정되는 경우 이러한 수립절차를 거쳐 최종적으로 광역도시계획을 승인하는 행정주 체는 중앙행정기관, 즉 국토해양부장관이 결정하도록 되어 있다(제16조).
둘째, 도시기본계획은 관할 구역에 대해 특별시장, 광역시장, 시장․
제5 절 국토․도시계획체계의 운영상 문제점
이러한 도시계획의 체계중 지방분권화와 더불어 문제시 되고 있는 부분은 중앙정부의 권한이 아직도 지방자치단체보다 우위를 차지하고 있다는 것이다. 물론 지방자치가 시행되고 원숙화함에 따라 지방자치 단체가 자율권을 행사할 수 있는 범위는 여러 가지로 증대하기는 했 지만, 법률상 여전히 중앙에 의한 계획결정이 이루어지고 있다.44) 이 러한 구조는 국토해양부장관이 도시기본계획 및 도시관리계획의 수립 기준을 정한 결과 전국의 도시기본계획 및 도시관리계획이 정형화될 것이라는 우려가 있을 수 있다. 그러나 보다 근본적인 문제는 국토해 양부장관이 정한 수립기준이 어떠한 기능을 하는지 명확하지 않다는 점이다.45) 이러한 체계에 있어서 지방자치단체는 계획수행을 감독하 는 역할만 담당하게 된다.
(2) 도시기본계획의 운영상 문제점
도시계획체계 중 그 운영상 이슈가 되는 계획은 도시기본계획이다.
도시기본계획의 경우 도시계획을 나타내는 다른 계획과 달리 당해 도 시의 발전방향을 나타내는 성격을 가지고 있다. 반면에 광역도시계획
44) 정부혁신지방분권위원회, ｢지방자치권 강화(2)-도시계획관련-｣, http://www.namk.or.kr/
board/upload/도시계획.hwp, 2008년5월7일 확인. 지방자치단체의 도시계획수립 기능 분담과 관련하여 중앙정부가 결정권을 지니는 이유는 ① 해당사무가 전국적인 파 급효과를 지니고, ②지방자치단체가 자율적으로 업무를 수행함이 곤란하거나 부적 절하기 때문으로 볼 수 있다고 지적하고 있다. http://www.namk.or.kr/board/upload/도 시계획.hwp, P.16.참조
구분 광역도시계획 도시기본계획 도시관리계획
결 정 권 자
- 국토해양부장관 국토해양부장관
- 시․도지사
- 국토해양부장관(특 정계획에 한정)
의 경우는 도시의 현안 문제, 예를 들면 환경․교통․유통 등 특정한 부문의 문제를 해결하기 위하여 임시적으로 수립되는 계획이며, 또한 이러한 문제를 인접 도시와 상호 연계하여 종합적으로 추진하기 위한 성격을 가지고 있다. 또한 도시관리계획의 경우는 계획이라기보다는 지역․지구의 지정, 도시계획시설사업의 결정 등 도시기본계획에서 제시한 비전을 구체화하기 위한 수단을 제공하고 있다.46) 따라서 도 시기본계획의 제도운영에 있어서는 계획의 제도운영에 있어 무엇이 문제인가를 파악할 필요가 있다.
1) 계획의 논리적 타당성 결여
도시기본계획의 계획내용에 인구의 배분에 관한 사항을 정하여 정 책방향에 포함되도록 하고 있는 데 인구지표는 도시기본계획의 모든 부분에서 수요예측의 가장 기초적인 자료일 뿐만 아니라 각 지방자치 단체의 상․하수도, 교통 등 기반시설의 용량을 예측하는 자료로 활 용되고 있다. 그러므로 지방자치단체는 과도한 인구추계를 통해 이러 한 기반시설의 물량이나 재원을 중앙정부에 요구하고 있는 실정이며, 지역에 대한 선심성 도시계획의 남발과 강행으로 사업의 중단 또는 계획에 불과한 사업이 되는 등 폐해를 낳고 있다.47)
2) 상위계획과의 연계성 미흡
우리의 국토․도시계획체계를 면밀히 분석하면 국토 내지 지역계획 들은 그 내용적으로나 체계적으로 중복되어 있고 혼돈스러울 정도로 복잡하여 각종 계획들 간의 연계성을 명료하게 파악하기 어렵다. 이에 따라 상위계획과 하위계획간의 구속력문제에 있어서 적지 아니한 혼동 과 함께 업무상의 난맥을 가져온다는 점을 지적하는 견해48)도 있다.
46) 김상조, 전게서, 17면 이하 47) 김상조, 전게서, 23면
48) 김해룡, “새로운 국토계획 관련법제에 대한 평가와 개선방향”, 토지공법연구 제 15집(2002), 52면
제5 절 국토․도시계획체계의 운영상 문제점
이러한 계획체계상의 난이성은 도시기본계획에 있어서도 동일하다.
상술한 바와 같이 도시기본계획은 국토계획에 의한 분류상 시군종 합계획의 성격을 가지고 있으므로, 상위계획인 도종합계획과 연계되 어야 한다. 반면에 도시계획의 체계에 의하면 도시기본계획은 광역도 시계획에 부합되는 계획을 수립하여야 한다. 여기서의 문제는 도종합 계획의 수립내용이 하위계획인 도시기본계획의 그 것과 차이가 별로 없다는 것이다. 그러므로 계획의 내용적 측면이나 공간적 측면에서 상이성이 없어 획일적인 계획수립이 될 수 있는 우려가 있으며, 또한 구체적인 계획의 수행에도 오류가 발생할 여지가 있다. 그리고 도종 합계획과 광역도시계획과의 중복이 문제가 발생한다. 즉 광역도시계 획은 국토해양부장관이 지정하는 광역계획권의 장기발전방향을 제시 하는 계획으로서 만약 도시권이 같은 도의 관할 구역에 속해 있는 경 우에는 관할 도지사가 수립하도록 되어 있다. 이는 도종합계획의 수 립권자가 도지사로 되어 있는 현행 법체계상 국토해양부장관과 도지 사와의 권한의 중복문제49)를 야기할 소재가 있다.
3) 도시계획에 대한 자체적 통제기능의 미흡
지방자치단체의 도시계획에 대한 자체적 통제기능은 지방의회와 주 민참여에 의해 이루어진다. 현행 ｢국토계획법｣ 제21조에서는 “특별시 장․광역시장․시장 또는 군수가 도시기본계획을 수립 또는 변경하는 때에는 미리 당해 특별시․광역시․시 또는 군의 의회의 의견을 들어 야 한다”고 규정하고 있다. 또한 동법 제28조에서는 “도시관리계획을 입안하는 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 건설교통부장관, 시․도 지사, 시장 또는 군수는 도시관리계획을 입안하고자 하는 때에는 해 당 지방의회의 의견을 들어야 한다”고 정하고 있다(동조 제5항).
49) 손상락 외, “지방분권시대의 도시계획권 강화방안에 관한 연구”, 지방행정연구
그리고 지방의회가 조례를 통하여 도시계획에 관여할 여치로서 법 제37조제3항에서는 “당해 시․도 또는 대도시의 조례로 용도지구의 명 칭 및 지정목적과 건축 그 밖의 행위의 금지 및 제한에 관한 사항 등 을 정하여 도시관리계획으로 결정할 수 있다”고 하고 있으며, 용도지 역 및 용도지구 안에서의 건축물의 건축제한에 관하여 특별시․광역 시․시 또는 군의 조례로 정할 수 있도록 하고 있다(제76조제2항).
이러한 제규정에 의하면 도시계획에의 주민 및 지방의회의 참여기 회는 법정으로 부여되고 있다. 그러나 도시계획의 수립과정에서의 주 민참여는 아주 미미한 실정이며, 설상 수립과정에 주민이 참여하였다 하더라도 주민의 의견이 어떻게 계획에 반영되었으며, 그 것을 어떠 한 방식으로 활용할 것인가에 관해서는 절차상, 실무상 명백하지 않 다. 따라서 도시계획의 수립과정에서의 주민의 의견청취가 형식적․
의례적이란 비판을 받는 것도 어느 의미에서는 당연할 지도 모른다. 다음으로 지역주민의 토지이용행위에 직접적 구속력을 가지고 있는 도시관리계획에의 지방의회의 관여가 현행의 체계에 있어서는 아주 미흡하다는 것이다. 즉 도시관리계획에의 입안에 있어서의 지방의회 의 의견은 의견제시 기능만을 가지고 있을 뿐, 그 결정에 대해서는 아무런 통제권을 부여하지 않고 있다. 실제로 도시관리계획에 대한 통제권한은 지방도시계획위원회(제113조)가 가지고 있다. 그러나 도시 계획, 특히 도시기본계획이 지역의 특성을 살려 지역 주민의 복리향 상에 이바지하기 위하여 수립되는 계획이라는 점을 감안하면 주민의 복리에 관한 사무는 직접적으로 주민의 대표자로 구성된 지방의회에 의하여 행해져야 할 것이다.
4) 그 밖의 운영상 문제점
도시계획체계, 특히 도시기본계획과 관련하여 운영상 다음과 같은 문제점이 있다.
제5 절 국토․도시계획체계의 운영상 문제점
첫째, 비도시지역에 대한 계획기준 및 계획방법론의 미비, 즉 도시 계획의 공간적 범위에서는 형식상 도시와 농촌이 통합되어 있으나 실
첫째, 비도시지역에 대한 계획기준 및 계획방법론의 미비, 즉 도시 계획의 공간적 범위에서는 형식상 도시와 농촌이 통합되어 있으나 실