(1) 도시정책에 대한 명확한 방향 제시
국가는 도시정책에 대한 총체적인 방향만을 제시할 필요가 있다. 즉, 국가가 추구하는 도시정책의 방향을 제시함으로서 지방에게 정책 계획의 기준을 제시할 필요가 있다. 따라서 중앙정부차원의 도시계획 은 거시적인 측면에서 수립되어야 하며, 앞으로 나아가야할 방향성과 목표를 제시하고 지방의 도시계획을 유도하는 역할을 하여야 할 것이 다. 또한 사회․경제의 변화에 즉시 대응할 수 있도록 지속적인 수정 과 보완을 통하여 도시를 체계적으로 관리할 수 있는 시스템을 구축 하여야 할 것이다.
그런데 현행의 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 있어서는 어 떠한가. 물론 현행법상에서는 장래의 도시계획의 방향을 제시하기 위 하여 일정한 기준을 제시하고 있다(법 제12조제2항․영 제10조(광역도
제4 장 분권형 도시계획체계구축을 위한 개선방안
수립기준
제4 장 분권형 도시계획체계구축을 위한 개선방안
그러나 상기의 수립기준은 다음과 같은 한계가 있다.
첫째, 수립기준의 복잡성이다. 이것은 현행 도시계획체계가 3단계로 구성되어 있는 것에 기인한 문제이기는 하나, 각각의 수립기준이 복 잡하여 당해 기준을 종합적으로 연관 지어 이해하기 곤란한 문제가 발생한다.
둘째, 동일한 내용을 각각의 도시계획의 수립기준으로 정하고 있다.
상기의 표에서도 알 수 있듯이, 동일한 내용, 예를 들면 영제10조제3 항과 영제16조제2항, 영제10조제4항과 영제16조제7항 및 영제19조제7 항, 영제16조제4항과 영제19조제5항이 동일한 내용을 기준으로 하고 있으며, 또한 영제10조제2항과 영제19조제3항이 유사한 내용을 기준 으로 정하고 있다. 이러한 기준체계에 있어서는 각각의 도시계획의 수립기준의 특성이 무엇인지를 구분할 수 없으며, 각각의 도시계획에 따라 왜 수립기준을 별도로 정하고 있는 것인지 그 타당성이 불명확 해 진다. 또한 이러한 기준의 설정은 지역의 특성에 적합한 도시계획 의 수립을 저해하며, 당해 계획수립에 혼란을 초래할 우려가 있다.
셋째, 계획 상호간의 정합성이 부족하다. 즉 영제10조제1항에서 광 역도시계획의 수립기준을 정할 때에는 “국토종합계획 등”과의 연계수 립을 규정하고 있다. 이에 의하면 광역도시계획의 수립기준을 정할 시에는 국토종합계획뿐만이 아니라 도종합계획, 지역계획, 부문별 계 획, 즉 국토기본법상의 계획과 연계되도록 하고 있음을 의미한다. 물 론 국토기본법상의 계획뿐만 아니라 이에는 수도권정비계획법에 따른 수도권정비계획 및 그 밖의 국토관련법령에 근거한 계획들이 포함된 다. 이에도 불구하고 동조 제5항에서는 “부문별 계획과 연계”되도록 정하고 있다. 이것은 계획 상호간의 정합성을 전혀 고려하지 않은 수 립기준을 제시하고 있다고 하겠다.
이상과 같은 도시계획의 수립기준의 한계 내지는 문제점을 극복하 고 체계적인 도시계획수립기준을 확립하여 일관된 도시정책의 방향을
제4 장 분권형 도시계획체계구축을 위한 개선방안
제시하기 위해서는 각각의 독립적인 수립기준을 종합화할 필요가 있 다. 또한 도시계획수립기준의 종합화에 있어서 국가의 역할은 어떠한 기준이 적합한 지를 충분히 고려한 후에 정해야 할 것이다.
(2) 계획수립에 대한 조정․보완기능 확립
국가는 지방자치단체의 도시계획에 대하여 조정․보완하는 권한만 가져야 할 것이다. 즉, 국가의 역할은 지방자치단체의 도시계획이 광 역적 차원에서 문제가 있다고 판단되는 경우, 예를 들면 근접 또는 인접하는 지방자치단체의 도시계획이 상호 연관성과 보완성이 결여 되어 충돌이 발생할 경우, 이를 조정하는 하는 역할이 국가에 있어야 하며, 또한 지방자치단체의 도시계획 수립이 국가정책과 상충될 경우, 이에 대한 보완으로서의 역할을 국가가 하여야 할 것이다.
그런데 계획수립에 있어 조정 및 보완기능은 국가의 중요한 역할임 에도 불구하고 그 역할이 현행 도시관리계획에 있어서는 관계 행정기 관의 장(관계 중앙행정기관의 장)과 협의 제도를 통하여 이러한 기능 내지는 역할을 수행하고 있다(법제30조제1항). 여기서 협의가 행정 상 호간의 협력을 통하여 행정청의 사무를 원활히 그리고 신속하게 처리 하기 위한 절차라 할 수 있지만, 행정청 상호간의 관계에 있어서는 종속적 관계에 있다는 것에 유의하여야 한다. 즉 협의는 행정법상
“행정업무가 여러 행정청의 권한과 관련된 경우 하나의 행정청이 주 된 지위에 있고 다른 행정청이 부차적인 지위 있는 경우에 주된 지위 에 있는 행정청이 주무행정청이 되고 부차적인 행정청은 관계행정청 이 된다. 이 경우에 주무행정청이 업무처리에 관한 결정권을 갖게 되 며 관계행정청은 협의권을 갖게 된다98)”고 하고 있기 때문이다. 이러 한 의미를 가지고 있는 협의가 도시계획에 있어 구체화 되는 단계는 계획의 수립단계가 아니라 결정 또는 승인단계에 있다는 것이 문제가
된다. 이러한 단계에 있어서는 계획수립에 있어서 필요한 조정 및 보 완은 기대할 수 없다는 것이 된다. 또한 이러한 체계에서는 당해 도 시계획이 국가정책과 일치되어 계획되고 추진되고 있는 지 사전에 파 악할 수 없으며, 국가에 의한 계획수립과정에의 개입의 여지가 존재 하는 이유가 된다. 따라서 전술한 제문제를 극복하고 국가의 역할을 계획의 조정과 보완에 중점화하기 위해서는 현행의 협의절차를 계획 의 결정․승인 이전의 단계부터 진행되도록 하여야 할 것이다. 또한 광역도시계획 및 도시기본계획의 승인신청에 있어 도시계획 수립기준 에 적합하지 않을 때에 도시계획안의 보안요청(영제13조제2항, 영제17 조제2항)을 할 수 있도록 하는 규정을 도시관리계획에도 적용할 수 있게 하여야 한다.