｢국토기본법｣제7조에서는 “국토종합계획은 도종합계획 및 시군종합 계획의 기본이 되며, 도종합계획은 당해 도의 관할구역 안에서 수립 되는 시군종합계획의 기본이 된다”고 규정하고 있다. 여기서 말하는 시군종합계획은 “특별시․광역시․시 또는 군의 관할구역을 대상으로 당해 지역의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하기 위하여 수립하는 계획(제2조)을 의미함으로 ｢국토계획법｣에 의한 도식기본계 획을 지칭함을 알 수 있다.
이에 의하여 도시기본계획은 국토의 효율적인 이용과 관리를 위한 정책적 수단으로서 그 역할을 수행하는 한편, 당해 지역의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서의 역할도 가지 고 있다. 또한 계획의 성격상 도시기본계획은 인구의 배분, 토지의 이 용 및 개발, 토지의 용도별 수요 및 공급에 관한 사항 등을 고려하여 계획을 수립(국토계획법 제19조)하도록 되어 있으므로 도시계획의 주 요한 사항은 도시기본계획에서 결정된다고 볼 수 있다.
이에 의하면 도시기본계획은 토지이용 및 관리의 일관적 추진을 위 한 정책적 측면과 지역 주민의 생활환경을 대비하기 위한 전략적 측 면이라는 이중적인 성격을 가지고 있다고 하겠다. 이 중에서 어느 쪽 을 우선적으로 적용할 수 있을까에 관한 선정문제는 그리 간단히 해 결할 수 없는 과제이다.
그러나 ｢국토계획법｣에서는 “국가의 정책적 목적을 달성하기 위한 사업 중 ｢국토기본법｣의 규정에 따른 국토종합계획 또는 광역도시계 획에 포함된 내용으로서 330만㎢ 규모 이상인 사업을 추진하기 위하 여 지역적 특성 및 계획의 방향․목표, 공간구조․생활권의 설정 및 인구의 배분, 그리고 경관에 관한 사항을 모두 포함한 국가계획을 수
제4 절 국토․도시계획체계에 대한 현행법상의 구조
립할 수 있다”고 하고 있으며(제22조의2 제1항), “국가계획의 내용이 도시기본계획의 내용과 다른 때에는 국가계획의 내용이 우선한다”고 정하고 있다(동조 제5항).
그림 3 현행 국토․도시계획의 체계
국 토 기 본 법
국 토 계 획 법
국 토 종 합 계 획
도종합 계획
지 역 계 획 부문별 계획
시 군 종 합 계 획 도 시 기 본 계 획
도 시 관 리 계 획 (지 구 단 위 계 획 )
출전 : 김상조 외, “지방분권에 따른 국토도시계획체계 재정립 방안 연구”, 국토연구(2005), 14면
이에 의하면 국토의 전제적인 이용 및 관리를 위한 정책 목표가 지 역 주민의 생활과 관련이 있는 도시계획보다 우선적으로 적용되고 있 음을 알 수 있다. 물론 이러한 정책목표는 국토를 광의의 의미에서 파악하고 있다는 것이며, 또한 당연한 결론일지도 모른다. 다만, 도시 계획을 정책적으로 또는 전략적으로 판단함에 관계없이 토지의 이 용․개발 및 보전에 관한 계획의 기본이라 생각하면 계획 상호간의 정합성이 필요한 것이지 우월성이 필요한 것은 아니라 생각된다.
제 5 절 국토․도시계획체계의 운영상 문제점 1. 국토계획체계의 운영상 문제점
(1) 내용 및 역할의 문제점
지역계획차원에서 본다면 우리의 공간계획체계는 무척 복잡한 수평 적 또는 수직적 계층을 이루고 있다. 이러한 내용은 국토계획의 기능 및 역할에 있어서도 엿볼 수 있다. 즉 국토계획이 경제․사회적 발전 에 초점이 맞추어져 있고 지역 간의 공간계획이 부수적으로 계획되어 있다. 또한 계획체계의 수직적인 측면에서 보더라도 국토종합계획상 의 인구 등 일부 계획지표를 제외하고는 계획상의 연계가 중요시 되 고 있지 않다. 즉 국토종합계획의 내용이 하위계획인 도종합계획에서 이를 시행하기 위한 구체적인 계획이 마련되지 않고 있다. 이러한 상 황은 도종합계획이 행정구역에 대한 공간계획의 내용을 포함하는 종 합계획의 형태를 띠고 있으나, 실제적으로 지역 내에서 실현될 중앙 정부 및 지방자치단체의 투자사업계획의 제시에 치중하고 있다.42)
(2) 수립절차 및 집행상의 문제점
국토계획의 수립에 있어 국가가 주도적으로 수립하는 계획의 경우 지방자치단체의 참여가 미흡하며, 지방자치단체가 수립하는 계획의 수립과정에는 중앙정부의 개입이 과도하게 높아 지방자치단체의 자율 성을 저해할 우려가 있다. 또한 집행과 관련하여 국토계획상의 문제 점은 종합적인 계획수립체계만이 제도화되어 있을 뿐 이를 구체적으 로 실현할 수 있는 하위계획의 체계가 확립되어 있지 않다. 예외적으
42) 김상조, 전게서, 19면 이하
제5 절 국토․도시계획체계의 운영상 문제점
로 도종합계획만이 ｢국토계획법｣에 따라 도시기본계획과 도시관리계 획으로 이어지는 계획체계를 이루고 있으나, 이 또한 계획 간의 상이 한 표현방식을 사용43)하고 있으며, 구체성이 결여되어 계획 간의 연 계가 결여되어 있다.
2. 도시계획체계의 운영상 문제점
(1) 도시계획 입안 및 결정체계의 문제점상술한 바와 같이 도시계획의 입안 및 결정이 서로 상이한 체계를 이루고 있다. 이러한 체계를 광역도시계획-도시기본계획-도시관리계획 의 계획구성을 중심으로 살펴보면 다음과 같이 정리할 수 있다.
첫째, 광역도시계획을 국토해양부장관 또는 시․도지사가 다음 각 경우에 따라 계획안을 수립하는 경우이다(제11조).
① 관할 도지사가 수립: 광역계획권이 같은 도의 관할 구역에 속하는 경우
② 관할 도지가가 공동으로 수립: 광역계획권이 2 이상의 특별시․광 역시․도(이하 “시․도”라 한다)의 관할구역에 걸쳐 있는 경우
③ 국토해양부장관이 수립: 국가계획과 관련된 광역도시계획의 수립 이 필요한 경우 또는 광역계획권을 지정한 날부터 3년이 경과될 때까지 관할 시․도지사로부터 광역도시계획에 대하여 승인신청이 없는 경우
④ 관할 도지와 국토해양부장관이 공동으로 수립하는 경우: 시․도지 사의 요청이 있는 경우 및 그 밖에 필요하다고 인정되는 경우 이러한 수립절차를 거쳐 최종적으로 광역도시계획을 승인하는 행정주 체는 중앙행정기관, 즉 국토해양부장관이 결정하도록 되어 있다(제16조).
둘째, 도시기본계획은 관할 구역에 대해 특별시장, 광역시장, 시장․
제5 절 국토․도시계획체계의 운영상 문제점
이러한 도시계획의 체계중 지방분권화와 더불어 문제시 되고 있는 부분은 중앙정부의 권한이 아직도 지방자치단체보다 우위를 차지하고 있다는 것이다. 물론 지방자치가 시행되고 원숙화함에 따라 지방자치 단체가 자율권을 행사할 수 있는 범위는 여러 가지로 증대하기는 했 지만, 법률상 여전히 중앙에 의한 계획결정이 이루어지고 있다.44) 이 러한 구조는 국토해양부장관이 도시기본계획 및 도시관리계획의 수립 기준을 정한 결과 전국의 도시기본계획 및 도시관리계획이 정형화될 것이라는 우려가 있을 수 있다. 그러나 보다 근본적인 문제는 국토해 양부장관이 정한 수립기준이 어떠한 기능을 하는지 명확하지 않다는 점이다.45) 이러한 체계에 있어서 지방자치단체는 계획수행을 감독하 는 역할만 담당하게 된다.
(2) 도시기본계획의 운영상 문제점
도시계획체계 중 그 운영상 이슈가 되는 계획은 도시기본계획이다.
도시기본계획의 경우 도시계획을 나타내는 다른 계획과 달리 당해 도 시의 발전방향을 나타내는 성격을 가지고 있다. 반면에 광역도시계획
44) 정부혁신지방분권위원회, ｢지방자치권 강화(2)-도시계획관련-｣, http://www.namk.or.kr/
board/upload/도시계획.hwp, 2008년5월7일 확인. 지방자치단체의 도시계획수립 기능 분담과 관련하여 중앙정부가 결정권을 지니는 이유는 ① 해당사무가 전국적인 파 급효과를 지니고, ②지방자치단체가 자율적으로 업무를 수행함이 곤란하거나 부적 절하기 때문으로 볼 수 있다고 지적하고 있다. http://www.namk.or.kr/board/upload/도 시계획.hwp, P.16.참조
구분 광역도시계획 도시기본계획 도시관리계획
결 정 권 자
- 국토해양부장관 국토해양부장관
- 시․도지사
- 국토해양부장관(특 정계획에 한정)
의 경우는 도시의 현안 문제, 예를 들면 환경․교통․유통 등 특정한 부문의 문제를 해결하기 위하여 임시적으로 수립되는 계획이며, 또한 이러한 문제를 인접 도시와 상호 연계하여 종합적으로 추진하기 위한 성격을 가지고 있다. 또한 도시관리계획의 경우는 계획이라기보다는 지역․지구의 지정, 도시계획시설사업의 결정 등 도시기본계획에서 제시한 비전을 구체화하기 위한 수단을 제공하고 있다.46) 따라서 도 시기본계획의 제도운영에 있어서는 계획의 제도운영에 있어 무엇이 문제인가를 파악할 필요가 있다.
1) 계획의 논리적 타당성 결여
도시기본계획의 계획내용에 인구의 배분에 관한 사항을 정하여 정 책방향에 포함되도록 하고 있는 데 인구지표는 도시기본계획의 모든 부분에서 수요예측의 가장 기초적인 자료일 뿐만 아니라 각 지방자치 단체의 상․하수도, 교통 등 기반시설의 용량을 예측하는 자료로 활 용되고 있다. 그러므로 지방자치단체는 과도한 인구추계를 통해 이러 한 기반시설의 물량이나 재원을 중앙정부에 요구하고 있는 실정이며, 지역에 대한 선심성 도시계획의 남발과 강행으로 사업의 중단 또는 계획에 불과한 사업이 되는 등 폐해를 낳고 있다.47)
도시기본계획의 계획내용에 인구의 배분에 관한 사항을 정하여 정 책방향에 포함되도록 하고 있는 데 인구지표는 도시기본계획의 모든 부분에서 수요예측의 가장 기초적인 자료일 뿐만 아니라 각 지방자치 단체의 상․하수도, 교통 등 기반시설의 용량을 예측하는 자료로 활 용되고 있다. 그러므로 지방자치단체는 과도한 인구추계를 통해 이러 한 기반시설의 물량이나 재원을 중앙정부에 요구하고 있는 실정이며, 지역에 대한 선심성 도시계획의 남발과 강행으로 사업의 중단 또는 계획에 불과한 사업이 되는 등 폐해를 낳고 있다.47)