소 결 - 분권형 도시계획체계 구축을 위한 법제개선방안 연구

지방자치가 실시되어 10여년의 세월이 흘러 지방분권화가 어느 정도 토착화되고 있는 현 시점에서 지방자치단체가 자기 지역의 특성을 살 리고 지역주민의 복리향상을 위안 방안을 강구하여 자기 스스로 결정 하기 위해서는 자신의 사무를 자기가 결정할 수 있는 바탕을 마련해 주어야 한다. 이를 위하여 우리는 지방자치단체에의 공간계획에 관한 권한이양을 역설하였고 또한 노력하여 어느 정도의 성과를 올렸다.

그럼에도 불구하고 아직도 공간계획에 있어서는 해결하여야할 과제 가 남아 있다. 이에 대해서는 두말할 필요 없이 지방자치단체에의 권 한이양의 강화라는 것은 누구나 다 알고 있다. 그렇다면 종래의 공간 계획에 대한 권한이양보다 더욱더 강화된 권한이양을 실현시키기 위 한 방안이 필요하다. 즉 권한이양의 정당성을 뒷받침하여줄 새로운 논리 내지는 계획체계가 필요하다. 왜냐하면 지방자치단체에게 계획 을 형성할 수 있는 권한, 이를 통상적으로는 계획고권이라 주장하고

연구”의 워크숍에서 한국지방행정연구원의 강기홍박사가 발표한 “계획고권과 자치 사무”의 자료에 의한 것임

제3 절 지방자치단체의 계획형성을 위한 자치사무

있는 학자들이 대부분이며, 또한 일반적으로 이러한 용어를 공간계획 전문가도 사용하고 있는 듯하나, 과연 우리의 실정에 있어 고권이란 용어가 적절한 표현인가에 관해서는 충분한 논의가 필요하다고 여겨 지나 본고에서는 논하지 않는 것으로 함, 이 있고 또한 이를 보장하 여 주는 조치가 있다는 것은 충분히 논의 되어 왔고, 그 문제점도 지 적되어 왔기 때문이다.

이러한 논의는 현 시점, 즉 지방분권화가 토착화되고 진전되고 있는 오늘에 있어서 논의의 대상에서 제외되는 것이 아니라, 이를 토대로 한 권한이양의 방안을 강구하여 분권형도시계획체계를 구축하는데 노 력하여야 할 것이다.

분권형도시계획체계를 구축하기 위하여 본고에서는 그 전제조건을 검토하였으며, 문제점을 지적하였다. 물론 한정된 범위에서의 검토에 지나지 않지만. 그 결론으로서 국토․도시공간체계에 있어서는 계획 이 상호 복잡하게 얽혀 있으며, 어떠한 계획에 지방자치단체가 관여 할 수 있을 것인지 명확하지 않다. 또한 지방자치단체의 계획형성의 인정과는 반대로 공간계획에 관한 사무를 자치사무로 보고 있지 않다 는 것이다. 이러한 문제 내지는 한계를 해소하고 분권화 시대에 맞는 도시계획의 구축을 위해서는 국토․도시공간체계의 재정립과 이를 위 한 법제의 개선이 요구된다. 이에 관해서는 후술하기로 하겠다.

다음으로 분권형도시계획구축과 관련하여 외국의 사례를 검토할 필 요가 있다. 이는 자방분권화가 세계적 추세이며, 이에 따라 공간계획 의 체계도 변모하였기 때문이다. 이러한 제외국의 사례를 분석함으로 써 향후 우리의 분권형도시계획체계를 구축하는데 그 시사점을 얻는 데 목적이 있다.

제 4 절 국토․도시계획체계에 대한 현행법상의 구조

우리의 국토․도시계획과 관련해서는 다양한 법령이 상호 유기적으 로 공존하고 있다. 이러한 법령 중 도시공간의 기본적인 계획체계를 구성하고 있는 것이 ｢국토기본법｣과 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법 률｣ 이라 할 것이다. 이하에서는 이 법령들의 주요내용과 여기서 규 정하고 있는 계획체계를 대상으로 간략히 논의하고자 한다.

1. 국토기본법

(1) 국토기본법의 주요내용

현행법에 있어서 국토의 기본적인 사항을 규정하고 있는 것이 2002 년2월 법률 제6654호로 제정된 ｢국토기본법｣이다. 이 법은 “국토에 관 한 계획 및 정책의 수립․시행에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 국토의 건전한 발전과 국민의 복리향상에 이바지함”을 목적으로 하고 있다. 그리고 이러한 목적을 달성하기 위하여 국토기본법에서는 국토 관리의 방향성을 국토의 균형 있는 발전(제3조), 경쟁력 있는 국토여 건의 조성(제4조) 및 환경 친화적 국토관리(제5조)를 들고 있다.

이와 같은 국토관리의 방향성의 특색은 국토의 이용 및 관리에 있 어서 국가와 지방자치단체의 역할 및 책무가 동일하게 명시되어 있다 는 것이다. 즉 국토에 관한 계획 및 정책의 수립․시행은 국가의 주 도에 의해서만 달성되는 것이 아니라, 국가와 지방자치단체의 상호협 력을 통하여 달성되기 때문이다. 이것은 국토의 이용 및 관리에 있어 서 지방의 역할이 증대되고 있고 중요하다는 것을 의미한다.

국가와 지방자치단체의 역할에 관하여 좀 더 살펴보면 국토계획의 수립에 있어서 국토해양부장관에게 지속 가능한 국토관리의 평가지표

제4 절 국토․도시계획체계에 대한 현행법상의 구조

및 기준을 설정하여(제5조의2 제1항) 국토종합계획을 수립하도록 의무 화하고 있다(제9조). 그리고 지방자치단체에 대해서는 “지역의 특수성 을 고려하여 필요하다고 인정하는 때에는 별도의 지표 및 기준을 설 정”할 수 있도록 하고 있다(제5조의2 제2항). 이러한 역할분담에 관해 서는 그 외의 규정에서도 찾아 볼 수 있다.

즉 국토기본법 제9조에 따라 국토해양부장관이 국토종합계획을 수립 하거나 확정된 계획을 변경하고자 하는 때에는 시․도지사의 의견을 들어야 한다(동조 제2항)고 하여 지방자치단체와의 조화를 추구하고 있 다. 이와 반대로 통합적인 국토관리와 이용을 추구하기 위하여 지방자 치단체의 공간계획에 국가의 관여여지도 남겨놓고 있다.

예를 들면 지방자치단체의 장에 의하여 수립되는 도종합계획은 그 계획을 수립하거나 변경하고자 하는 때는 국토해양부장관의 승인을 받 도록 하고 있다(제15조). 또한 지방자치단체 간의 공간계획의 수립에 있어 효율적인 추진과 상호 충돌을 예방하기 위하여 법 제20조제1항에 서는 “국토해양부장관은 도종합계획․시군종합계획․지역계획 및 부문 별계획이 서로 상충되거나 국토종합계획에 부합하지 아니하다고 판단 되는 경우에는 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장에게 당해 계획을 조정할 것을 요청할 수 있다”고 규정하고 있다. 그리고 이와 같 은 조정권에 대해서는 계획의 시행을 위한 처분이나 사업에도 인정하 고 있다(제21조).

이러한 내용에 근거한 국토계획은 국토를 효율적으로 이용․관리함 으로써 장래의 경제적․사회적 변동에 대응하고 국토가 지향하여야할 발전방향을 다섯 가지의 상세계획으로 나누어 추진하고 있다. 또한 이 계획체계는 계획주체에 따라 국가의 공간계획과 지방자치단체의 그것으로 분류할 수 있다.

(2) 국가의 공간계획과 지방자치단체의 공간계획 체계

1) 국토계획의 정의 및 구분

국토계획은 국토종합계획․도종합계획․시군종합계획․지역계획 및 부문별계획으로 구분되며 각각의 계획은 국토의 효율적인 이용과 관 리를 목적으로 수립․시행되고 있다.

① 국토종합계획

국토종합계획은 국토전역을 대상으로 하여 국토의 장기적인 발전방향 을 제시하는 종합계획(제6조제2항제1호)으로서 국토해양부장관은 국토종 합계획을 수립함에 있어 국토의 공간구조의 정비 및 지역별 기능분담방 향, 국토의 균형발전을 위한 시책 및 지역산업육성, 국가경쟁력 제고 및 국민생활의 기반이 되는 국토기간시설의 확충, 토지․수자원․산림자원․

해양자원 등 국토자원의 효율적 이용 및 관리 및 지속가능한 국토발전을 위한 국토환경의 보전 및 개선에 관한 사항 등을 포함한 기본적이고 장 기적인 정책방향을 내용으로하는 계획을 수립하여야 하고, 국무회의의 심 의를 거친 후 대통령의 승인을 얻어야 한다(제10조, 제12조제1항).

② 도종합계획

도의 관할구역을 대상으로 하여 당해 지역의 장기적인 발전방향을 제 시(제6조제2항제2호)하기 위하여 도지사는 지역현황․특성의 분석 및 대내외적 여건변화에 대한 전망, 지역발전의 목표와 전략, 지역공간구조 의 정비 및 지역 안 기능분담 방향, 지역 안 자원 및 환경의 개발과 보 전․관리, 토지의 용도별 이용 및 계획적 관리에 관한 사항을 포함(제13 조)하여 계획을 수립하도록 하고 있으며, 이러한 내용을 담고 있는 계획 의 수립 및 변경에 있어서는 ｢국토의계획및이용에관한법률｣에 의하여 도에 설치된 도시계획위원회의 심의를 거치도록 하고 있다(동조 제2항).

제4 절 국토․도시계획체계에 대한 현행법상의 구조

③ 시․군종합계획

특별시․광역시․시 또는 군(광역시의 군을 제외한다)의 관할구역을 대상으로 하여 당해 지역의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제 시하고, 토지이용․교통․환경․안전․산업․정보통신․보건․후생․

문화 등에 관하여 수립하는 계획으로서 국토의계획및이용에관한법률 에 의하여 수립되는 도시계획을 말한다(제6조제2항제3호).

④ 지역계획

특정한 지역을 대상으로 특별한 정책목적을 달성하기 위하여 수립하 는 계획이 지역계획이다(제6조제2항제4호). 이 계획은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 지역의 특성에 맞는 정비나 개발을 위하 여 필요하다고 인정하는 경우에 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 관계 법률에서 정하는 바에 따라 수도권에 과도하게 집중된 인구와 산

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