신규발행채, 기존발행채를 포함하여 주․지방채는 원칙적으로 면세 채(tax-exempt bond)라고 하고, 그 이자에 대하여 연방소득세를 과세하 지 않는다(Internal Revenue code (IRC) 103(a)). 그러나 1986년 레이건 세제개혁에 의해 국고채의 일부에 대하여 그 이자에 대한 면세적용의 검토가 행해졌다. 아래에서는 주․지방채이자에 대한 연방의 과세에 관한 기본적인 구조와 과세강화의 의미에 대하여 설명하고자 한다.
주․지방채이자가 원칙(연방소득세) 면세로 되는 것은 연방제의 아 래에서의 과세권을 포함하여 연방과 주의 권한의 배분이라는 근본적 인 문제에 관한 것이다. 원래 연방의 과세권이 주․지방채이자에 미 치지 않는 것이 최초 명확해진 것은 1819년 McCulloch v. Maryland 사 례에서의 연방최고법원의 판시에서 연방과 주의 과세상 상호불관여원 칙(정부간 비과세원칙 : intergovernment tax immunity)가 확립되었다.
또한 이 원칙은 1895년 Pollock v. Farmers Loan & Trust Co. 판례에서 확인되고 있다.
미국헌법은 연방정부가 소득세를 과세하는 것을 금지하였지만,79) 1913년 수정헌법 제16조 ｢연방의회는 어떠한 원인에서 얻어지는 소득 에 대하여도 각주 간에 배분하는 것이 아니라 또한 국세조사 혹은 기 타 인구산정에 준거하는 것 없이 소득세를 부과징수하는 권한을 가진 다｣라고 하여 연방소득세가 도입되었다. 그 때 주․지방채이자의 면
79) 미국헌법 제1조 제9절 제4항 ｢인두세 기타 직접세는 제2절 제3항에서 규정한 조 사 또는 산성에 의거하여 비율에 의하지 않는다면 부과할 수 없다.｣
세가 정해졌던 것이지만, 수정헌법 제16조는 이른바 원천으로부터 발 생한 소득에 대하여 소득세를 과세하는 권한을 연방이 가진다고 규정 하고 있다.80) 이 때문에 내국세입법에서 면세가 정해지고 있음에도 불구하고, 주․지방채이자에 연방의 과세권이 미치는지 여부를 둘러 싸고 많은 논쟁이 계속되었다.
1988년 연방정부의 과세권이 주․지방채이자에 미치는지 여부를 결 정하기 위해 사법의 판단이 있었다. South Carolina v. Barker 판례에서 연방최고법원은 연방의 주․지방채이자과세의 합헌성을 인정하는 판 단을 하였다. 이 판시에 의해 연방소득세의 주․지방채이자의 면세조 치는 헌법에서가 아니라 법률(내국세입법)에 의거한 것이며, 연방의 정치적인 재량에 달려있다고 하였다.
2. 과세강화의 배경
이상과 같이 1970년대 이후 국고채의 발행이 증가하고, 개인에 대한 대출대부나 산업개발채를 이용한 민간기업으로의 융자가 활발하게 행 해지도록 되고, 그것에 대하여 연방정부가 민감하게 반응하게 된다.
연방의 구조적인 재정적자의 문제가 심각하게 되었던 것이 직접적인 배경이다. 이에 더하여 본래 사업채 등 민간의 융자를 받아야 하는 기업 혹은 개인이 면세채를 이용한 저리의 융자를 이용하고 있는 등 실태면에서 제도의 남용이 이루어지고 있다는 의문(공공성의 존재에 대한 의문), 자산보유의 비중립적인 영향, 국고채의 남발로 초래하는 투자가의 위험증대와 지방공공단체의 재정파탄의 가능성이 증가하는 등, 연방에 대한 잠재적인 세수의 손실과 균형에서 연방측에서 보아 면세제도의 계속을 검토할 필요가 발생하였다.
이자면세로 인해 주․지방채는 얼마나 유리한지를 과세채와 비교할 필요성이 있다. 현행 연방소득세의 세율표 (10-35%의 6단계)이고, 면세
80) 국채이자, 외국채이자는 과세된다.
채권의 이율을 6%로 보면, 그와 동의 세후 얻기 되는 과세채의 이율 은 한계세율 10%에서 6.67%, 15%에서 7.06%, 25%에서 8%, 28%에서 8.33%, 33%에서 8.96%, 그래서 35%에서 9.23%로 된다. 이와 같이 면 세채인 주․지방공공단체는 유리한 조건으로 발행이 가능하다. 또한 투자가 측에서 보면 한계세율이 높게 되고, 면세채이율과 동등의 수익 을 얻을 수 있는 과세채이율의 차이가 커진다는 것은 높은 한계세율의 적용을 받는 고소득층이 절세효과에 의한 혜택을 크게 받게 된다는 것 을 의미한다. 반대로 고소득층의 자산선택에 있어서는 주․지방채보유 를 유발하게 됨에 따라 과세공평성의 문제가 발생할 수 있게 된다.
2004년도 연방정부의 예산서에 의하면 후술의 과세강화가 이루어진 후에도 불구하고 국고채의 사적활동채는 2005년도에 60억달러 이상의 조세지출(tax expenditure : 잠재적인 세수의 손실)이 발생하고 있다.81) 또한 재무성세무국은 1985년 조사에서 100억달러의 면세채와 사업채 를 비교한 경우, 이자비용의 절감분의 1.31배의 소득세의 세수 감소가 발행한 것으로 추계하였다.82)
3. 레이건 정부의 세제개혁에 의한 면세검토
1980년대 들어 주․지방채이자에 대한 과세강화의 움직임이 나타났 지만, 점점 심각화하는 연방재정적 문제에 직면한 레이건 정부는 그 근본적인 검토를 도모하고, 본격적인 과세강화를 마련하고자 한다. 레 이건 정부의 세제개혁에서 검토된 것은 국고채에 대해 ① 사적활동채 라는 개념 설정, 그 발행에 대한 대폭적인 제한, ② 정부활동채의 수 입운영에 관한 제한(일정한 조건을 충족하지 않는 정부활동채는 사적 활동채로 본다), ③ 차익채에 대한 규제강화 등이다. 정부활동채와 사
81) Budget of the United States, Fiscal Year 2004, Analytical Perspective, Table 6-2.
82) Toder E. and T.S. Neubig, “Revenue Cost Estimates of the Tax Expendiures: The Case of Tax-Exempt Bonds”, National Tax Jounal, Vol. 38, September 1985, p.410.
적활동채의 정의가 어떻게 변경되고 세제상 취급이 어떻게 되었는지 에 대하여는 아래의 표와 같다.
<표-12> 1986년 세제개혁에 의한 주․지방채의 면세규정 적용
구 분 정 의 연방소득세 취급
정 부 활동채
다음 중 어느 기준에 해당하는 것을 정부활동채로 한다
. 민간기업이나 개인을 위하여 이용되는 채권발행수입의 비 율이 10%미만
. 이자지불비의 재원에 민간기업 이나 개인으로부터의 변제금이 점하는 비율이 10% 미만
이자 면세
사 적 활동채
다음 두가지의 조건을 충족한 것을 사적 활동채라고 한다. . 민간기업이나 개인을 위하여
이용되는 채권발행수입의 비 율이 10%이상
. 이자지불비의 재원에 민간기 업이나 개인으로부터의 변제 금이 점하는 비율이 10%이상
① 원칙 : 이자과세
. 스포츠시설, 회의시설, 주차 장, 민영공항․수도․공공교 통기관, 공해규제, 공업단지 를 포함하는 광범위한 시설 에 적용
② 예외규정1: 일정한도까지 면세 . 한도액 : 주민1인당 50달러
또는 주 전체 총액 1억 5,000 만달러 중 큰 금액
. 적용대상 : 주택대출, 학생대 출, 소액의 산업개발채, 임대 용집합주택, 도로․기타 공익 사업시설․유해폐기물처리시 설, 공영교통, 쇠퇴지역의 재 개발 등
③ 예외규정2: 면세
. 비영리단체, 공영공항․항만․
폐기물처리시설, 퇴역군인대출
이외에도 사적활동채에 대하여는 만기전 전환을 전면금지하고, 발행 비용 예컨대 법률고문의 고문료나 재정전문가의 수수료, 보험․보증 관련경비, 가격차취득수수료 등의 발행비용은 발행액의 2% 이내로 하 고, 발행대금의 5% 이내로 지불하는 것으로 한다.
또한 10만달러를 초과하는 채권발행은 모든 거래에 대해 재무성에 보고된다. 면세채권을 구입한 개인에게도 1987년 이후 신고의무를 부 과하고 있다. 그리고 1986년 8월 7일이후에 발행된 사적활동채의 이 자는 면세적격이더라도 대체최저한세(alternative minimum tax : 각종 우대조치에 의한 면세․비과세로 통상의 소득세를 과세하지 않은 경 우에 과세된다)가 과세된다. 면세채 중 대체최저한세만을 과세되는 것 을 대체최저한세채라고 부른다.
한편 법인소득세와 관련하여서는 먼저 금융기관이 1986년 8월 7일 이후에 구입하거나 보유하고 있는 면세채의 이자비용의 80% 공제를 폐지하게 된다. 다만 발행액의 1000만달러이하의 지방공공단체 또는 비영리법인의 채권은 제외한다.
다음으로 손해보험회사의 면세채이자에 관한 손실충당공제는 1986 년 8월 7일 이후 15%로 축소한다. 그리하여 레이건 세제개혁에서는 IRC 103(a)에서 정한 주․지방채이자비과세를 기본적으로 유지하면서 면세로 되는 사적활동채의 적격요건을 엄격화하고, 이에 더하여 차익 채를 과세대상으로 하는 등 면세대상으로 되는 주․지방채에 대폭적 인 제한을 두었다.