위와 같은 문제를 해결하고 자주적 재원을 확보하기 위해서는 다음 과 같은 기본원칙을 고려하여야 한다.
83) 이영희, “지방분권을 위한 정부간 세원배분의 발전방향.” <재정분권제고를 위한 지방세제개선방향>. 국회법제실․한국지방재정학회, 2007, 15-16면.
1. 지방세제의 기본원칙
현재 지방자치단체가 열악한 재정상황에서 가장 시급한 것이 지방 세를 확충하는 것이다. 즉 중앙정부로부터 재원을 받은 상태에서는 지방자치단체가 자주적인 사업을 하기 힘들기 때문이다. 다만 지방세 의 확충에서도 지방세의 단순한 증세가 아니라는 점을 유의하여야 한 다. 지방세의 증세가 아니라 중앙정부에 편중되어 있는 세원을 지방 으로 이양하고 그것에 따라 지방세를 확충하는 것이 요구되고 있는 것이다. 국세의 세원이양의 문제는 제주특별자치도 뿐만 아니라 모든 지방자치단체가 요구하고 있다.
지방세는 일반적으로 다음과 같은 과세원칙을 충족하여야 한다.84) 첫째, 지방세는 자치단체의 다양한 수요구조에 대응한 수입을 고려하 여야 한다. 둘째 지방세는 등가원칙(Äquivalenzprinzip)85)과 이익조정원 리(Grundsatz der Interessenausgleichs)86)에 근거를 두어야 한다. 셋째, 개 별 자치단체세의 1인당 수입은 부과세율에 차이가 없다고 한다면 자 치단체간 과도한 격차가 있어서는 안된다. 넷째, 지방세는 경기순환과 정에 있어서 세수탄력성이 비교적 낮은 세수의 안정성이 요구되는 동 시에, 장기적으로는 경제성장에 비례하여 세수가 증가하는 세수신장
84) Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Gutachten zur Reform der Gemeindesteuern in der Bundesrepublik Deutschland, vom Juri 1982, S.
380-391(關野滿夫, 現代ドイツ地方稅改革論, 日本經濟評論社, 2005, 104面 재인용).
85) 등가원칙은 지방자치단체의 급부 또는 시설의 수익자가 원칙적으로 발생하는 비 용을 부담하여야 한다는 것을 말한다. Karl-Heinrich Hansmeyer, Gewerbesteuer, in Hand-wörterbuch der Wirtschaftswissenschaft, Bd. 3, Stuttgart 1981, S. 623(關野滿夫, 前揭書, 104面 재인용).
86) 이익조정원리는 자치단체의 내부와 관련된 내부이익조정과 다른 자치단체와 관 련된 외부이익조정이 있다. 외부이익조정은 자치단체간 재정조정의 문제이다. 내부 이익조정은 어느 사회집단의 특수한 재정수요를 그 집단구성원으로부터 징수되는 과징금수입에 의해 자금조달되어야 한다는 견해에 근거를 두고 있다. 예컨대 영업 지역에서 지역생산의 이익을 위해 건설된 자치단체의 시설의 유지는 지역영업의 조세수입에 의해 유지되어야 한다는 것이다. 關野滿夫, 前揭書, 104-105面.
성도 요구된다. 다섯째, 국세에 비해 지방세에서는 과세의 일반원칙인 응능부담원칙(Leistungsfähigkeit)보다도 등가원칙이나 이익조정원리가 우선되고 또한 납세자의식(Fühlbarkeit)라는 특징도 국세의 경우보다도 중요하게 된다.
위와 같은 관점에서 현행 국세와 지방세를 재조정할 필요성이 있다 고 판단된다.
2. 과세자주권 확보
(1) 지방세 조례주의
현행 지방세법 제3조 제1항에서는 지방자치단체가 조례에 의하여 지방세의 세목, 과세객체, 과세표준, 세율 기타 지방세의 부과징수에 필요한 사항을 정할 수 있음을 규정하고 있어 일견 지방자치단체는 자유로이 조례로 지방세의 부과요건과 징수요건을 정할 수 있는 것처 럼 보인다. 그러나 동법 제2조에서는 ｢지방자치단체는 이 법의 정하 는 바에 의하여 지방세로서 보통세와 목적세를 부과․징수할 수 있다｣
라고 하고 있어 이들 두 조문을 연결하면 적어도 현행법상으로 지방 자치단체는 중앙정부의 입법형식인 법률에서 위임하고 있지 아니한 사항에 대하여는 조례로써 과세요건 기타의 부과징수요건을 정할 수 없게 된다.
이와 같은 해석은 현행 헌법이 조세법률주의를 전제로 하고 있고, 이 조세에는 지방세가 포함되며 또한 법률을 국회의 입법형식에 국한 하여 해석하는 이상 불가피하다는 결론이다. 지방세법이 조례에 의한 임의적인 과세금지를 규정한 것은 중앙정부의 조정역할을 앞세워 전 국적인 과세요건의 통일을 기하고자 하는 취지로 이해할 수 있지만, 지방자치단체의 재정안정화를 정착하기 위해서는 주민의 대표기관인 지방의회의 조례에 의하여 지방세법에서 정하는 바에 위반하지 아니
하는 범위 내에서 과세할 수 있도록 하여야 할 것이다.
물론 가장 바람직 한 것은 ｢대표 없이 과세 없다｣라는 취지를 연장 선에서 조세법률주의와 함께 지방세조례주의를 헌법에 명문화하는 방 안이라고 생각된다. 이 방안에 의할 때 각 지방자치단체는 재정결정 의 자주성을 확보할 수 있게 되며, 자기책임의 원칙에 의하여 스스로 사업을 경영하고 독립적으로 채산을 맞출 수 있게 되므로 적극적으로 지방자치단체에 파산책임을 지울 수 있게 될 것이다. 다만 이 때 문 제로 지적되는 전국적 통일성의 결여문제는 국가 전체로서 보면 재정 의 효율성을 저해하는 점이 없지 아니하나, 이는 민주화에 비용이 수 반되듯이 지방분권에도 비용이 수반되는 것으로 이해하면 된다.87)
위와 같이 지방세조례주의를 한정적으로 해석한다면 상위 법률의 근거없이 조례만으로써는 새로운 지방세의 세목을 창설하거나 상위법 이 정하는 한도를 넘는 세율로 과세할 수 없게 된다. 결국 법정외 지 방세의 창설은 허용되지 아니함을 의미한다. 이와 같은 해석은 자주 재원의 확보에는 물론 주민의 재정자치원칙과는 상치된다는 문제가 있다.
먼저 세목결정권의 경우 헌법 제59조에서 규정하고 있듯이 지방자 치단체는 법률의 수권 없이 조례를 통하여 지방세의 세목을 결정할 수 없다. 또한 지방자치법 제135조에서는 ｢지방자치단체는 법률이 정 하는 바에 의하여 지방세를 부과․징수할 수 있다.｣고 정하고 있고, 같은 법 제22조 단서에서도 ｢다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과 에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.｣
고 정하고 있다. 그리고 지방세법 제3조 제1항에서는 ｢지방자치단체 는 지방세의 세목, 과세객체, 과세표준, 세율 기타 부과징수에 관하여 필요한 사항은 정함에 있어서는 이 법이 정하는 범위안에서 조례로써 하여야 한다.｣고 정하고 있다. 단순히 지방세법 제3조 제1항만을 볼
87) 唯井光明, 國家財政と行政改革, ジュリスト1882號, 14面.
때에는 지방자치단체에게 세목결정권, 즉 과세자주권을 부여하고 있 는 것이 할 수 있다. 그러나 지방세법 제5조에서는 지방세의 세목을 구체적으로 정하고, 같은 법 제6조에서도 제5조에서 규정한 지방세의 세목을 광역자치단체(특별시세․광역시)와 기초자치단체(시․군세)의 세목으로 구분하여 정하고 있다.
다음으로 헌법 제59조, 지방자치법 제135조 및 지방세법 제5조 내지 제6조에서는 지방자치단체의 세목결정권을 인정하지 않고 있는데, 그 렇다면 지방자치단체의 세율결정권도 세목결정권과 동일하게 볼 것인 가가 문제로 된다.
우선 지방세의 세율 종류를 보면 일정세율88), 제한세율89), 표준세 율90), 임의세율91)로 구분할 수 있다. 이 중에서 지방자치단체가 세율 결정권을 가지고 있는 것은 제한세율과 표준세율로서 이를 탄력세율 이라고 한다.
제한세율은 단순히 제한세율로만 법정되어 있는 경우가 있고(도축 세, 사업소세, 주민세 개인균등할 등), 표준세율에 대하여 초과세율의 한도를 제한하거나 상․하 조정세율의 한도를 제한하는 경우도 있다 (취득세, 등록세, 재산세, 주민세 및 지역개발세, 자동차세 등). 지방자 치단체가 제한세율의 범위내에서 세율을 결정하기 위하여는 조례에 의하도록 하고 있어 지방자치단체가 어느 정도 세율결정권을 가지고 있다고 할 수 있다.
88) 일정세율이란 세율이 일정하게 고정된 것으로서 과세권자인 지방자치단체가 과 세시에 세율을 변동함이 없이 정해진 세율을 적용하여야 하는 세율을 말한다.
89) 제한세율이란 지방자치단체가 지방세를 과세하는 경우에 이를 초과해서 과세할 수 없도록 법정되어 있는 세율을 말한다.
90) 표준세율은 지방자치단체가 지방세를 부과할 경우에 통상 적용하여야 할 세율로 서 재정상 기타 특별한 사유가 있다고 인정할 때에는 이에 따르지 아니할 수 있는 세율을 말한다.
91) 임의세율은 법에서 세율을 정하지 아니하고 각 지방자치단체가 임의로 결정하여 적용할 수 있는 세율을 말한다.
표준세율을 채택하고 있는 세목 중에서도 지방자치단체가 재해복구 기타 특별한 사정에 의하여 재정수요가 증대할 경우에는 표준세율을 초과하는 세율을 적용할 수 있고, 지방자치단체가 재원의 여유가 있 어 세수입이 감소되어 재정운영상 지장이 없거나 납세자의 세부담을 경감하기 위하여 특히 필요한 경우에는 표준세율보다 낮은 세율을 적 용할 수도 있다. 후자의 경우 표준세율을 초과하거나 낮은 세율을 적 용하고자 할 경우에는 세법상 상하한을 다시 제한세율로서 제한하도 록 하고 있다.
지방자치단체에게 세율결정권을 부여하고 있는 세목으로는 보통세 중 취득세, 등록세, 주민세, 재산세, 자동차세, 담배소비세, 도축세의 7 개 세목이 있고, 목적세에는 공동시설세, 지역개발세, 도시계획세, 사 업소세가 있다.
위와 같은 세목결정권과 세율결정권 등을 포함한 과세자주권을 확 보하기 위해서는 주민의 대표기관인 지방의회의 조례에 의하여 지방 세법에서 정하는 바에 위반하지 아니하는 범위 내에서 과세할 수 있 도록 하여야 할 것이다. 이러한 과세를 위해서는 일본의 입법례에서 볼 수 있듯이 법정외세를 도입하는 방안을 고려할 수 있다.
(2) 법정외세의 도입
법정외세에는 법률로써 정한 세목 이외에 조례로 세목을 창설하여 과세하는 것으로 위에서 본 지방세조례주의의 등장이후 논의되기 시 작한 제도이다.92) 미국의 경우에는 주가 일반적 주권(General Domi-nation)을 가진, 연방헌법의 특별규정에 의한 제약 등을 제외하고 주내 의 인․재산 및 사업거래의 전체 대해 완전한 통치권을 가지고 있으 며, 州民 및 그 재산만이 아니라 주내에 있는 모든 것에 대해 그 과
92) 장선희, 지방재정의 건전성 확보를 위한 법제개선방안 연구, 한국법제연구원, 2006, 46면.