국고보조금은 중앙정부나 지방정부가 국가 정책적 필요에 따라 지 방사업을 지원하거나 지방자치단체에 대한 보조금으로 지원하는 것이 다. 국고보조금제도는 세원 조정기능이 미흡할 뿐 아니라 오히려 국 고보조에 의한 영세보조사업이 상당수 존재하고 있기 때문에 당해 지 방자치단체에서는 보조사업경비에 비하여 부대 경비가 더 많이 지출 되어 재정력이 약한 지방정부의 재원을 더 감소시키는 현상도 발생하 는 등의 문제점이 있다. 이하에서 보조금예산관리법상 보조금의 형태 에 따라 살펴보고, 그 개선방안을 제시하고자 한다.
112) 권오성, 주요국 지방재정지원제도 비교분석, 285면.
1. 부담금과 교부금
부담금은 국가가 의무적으로 지출하는 것으로 그 내용의 명확화와 안정성의 확보가 가장 중요하다. 그럼에도 불구하고 지방재정법 제22조 제1항에서는 국가와 지방자치단체가 부담할 경비 중 지방자치단체가 부담할 경비의 종목 및 부담비율에 관하여만 정하고 있다. 국가가 구체 적으로 경비분담비율이 명확하지 않다. 이에 대한 보완이 필요하다.
교부금은 국가의 고유사무를 지방자치단체에 위임했을 경우 해당 경비를 지원해주는 국고보조금의 형태이다. 개념상으로는 보조금과 그 성격을 다르고, 그 근거법령도 보조금과 구분된다. 그러나 국가사무와 지방자치단체사무가 명백히 구분되지 않은 경우가 많다. 따라서 이에 대한 명확한 구분이 필요하다고 본다.
2. 보조금
지방교부세는 그 규모가 법정화 되어 있는 반면 보조금예산관리법 상 협의의 보조금은 ｢예산의 범위 안에서｣지급하기 때문에 전적으로 중앙정부의 의사에 달려있다. 또한 그 사용용도 국가에서 지정하기 때문에 협의의 보조금은 의존재원이면서도 특정재원에 해당한다.113)
(1) 예산계상시기
먼저 보조금예산관리법 제13조에서는 ｢지방자치단체의 장은 국가보 조사업에 대한 지방자치단체의 지방비부담액을 다른 사업에 우선하여 당해연도 지방자치단체의 예산에 계상하여야 한다.｣고 정하고 있다.
즉 국가보조사업에 대하여는 지방비부담액을 다른 사업에 우선하여 예산에 계상하도록 하고 있다. 이 때 예산계상시기의 신청제출기일은
113) 같은 의존재원인 보통교부세는 용도가 특정되어 있지 않기 때문에 일반재원에 해당한다.
당해 회계연도의 전년도 5월 31일이전으로 하여야 한다(보조금예산관 리법 제4조제4항).
그리고 보조금예산관리법 제12조에서는 중앙관서의 장이 회계연도 의 전년도 10월 15일까지 보조금예산안을 지방자치단체에 통지하도록 하며, 국회에서 예산이 심의․확정된 후 즉시 그 내용을 통지하도록 하고 있다.
한편 지방재정법 제36조에서는 ｢지방자치단체는 법령 및 조례가 정 하는 범위 안에서 합리적인 기준에 의하여 그 경비를 산정하여 예산 에 계상하여야 한다.｣고 정하고 있다. 또한 지방자치법 제127조 제1항 에서는 ｢지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시․
도는 회계연도 시작 50일 전까지, 시․군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다.｣고 정하고 있다. 다시 말하 면 지방자치법 제127조제1항 및 제2항에서 지방자치단체장이 시․도 의 경우 회계연도개시 50일전(11. 11)까지, 시․군․자치구의 경우 40 일전(11. 21)까지 예산안을 지방의회에 제출하도록 하고, 지방의회는 시․도의 경우 회계연도개시 15일전(12. 16)까지 시․군․자치구의 경 우 10일전(12. 21)까지 의결하도록 한 것과 일치하지 않는다.
위와 같이 지방자치단체장의 보조금예산 신청시한이 너무 앞당겨져 있고 국회의 보조금예산의결은 지방자치단체장의 예산안 의회제출시 한 이후에 이루어지며 지방의회는 지방자치단체장이 보조금예산안을 신청할 때에 사전관여가 불가능함에도 보조금예산에 따른 지방비부담 액을 의무적으로 계상해 주어야 한다. 또한 지방의회의 예산심의하는 과정에서 국회가 최종 확정하게 되면 그 보조금예산에 맞추어 지방비 부담액을 다시 삭감하여야 하는 등 지방자치단체의 예산편성․심의권 을 지나치게 제약받을 수 있다는 문제가 있다.114)
114) 조정찬, 지방경비의 부담체계에 관한 고찰- 보조금제도를 중심으로, 법제 통권 제497호, 1999. 5, 54-58면.
(2) 보조금지급대상사업의 선정
보조금 지급대상사업의 범위는 일반여권발급, 지방병무행정지원, 119 구조․구급대장비, 지방공사의료원 시설지원, 민방위운영 및 시설․장 비보강, 도서종합개발 등 122개의 사업으로 정하고 있다(보조금예산관 리법시행령 제4조제1항 별표1). 이와 같이 세분화되어 있어 사실상 지 방자치단체의 자율적인 부분을 훼손하는 경우가 발생할 수 있다. 특 히 보조금대상사업은 중앙정부와 지방자치단체간의 사무배분기준과 개 별사업의 외부효과 정도에 따라 선정되어야 효율적인 자원배분을 달 성할 수 있다.
그러나 실질적으로 보조금 지급대상사업이 어떻게 선정되는지에 대 한 명확한 근거가 없고, 보조금예산관리법에서 어느 중앙부처가 담당 하는지에 대하여도 명확하게 제시하고 있지 아니하다. 이러한 문제점 은 결국 중앙부처가 예산과정에서의 영향력에 따라 또는 이해관계자 의 영향력에 따라 선정될 수 있다.
(3) 기준보조율
2006년도의 경우 372개 보조사업 중 121개 사업(약 33%)에 한해 기 준보조율이 보조금예산관리법시행령에 규정되어 있고, 나머지 약 67%
에 해당하는 사업은 예산당국에 의해 그 기준보조율이 결정되기 때문 에 보조율의 설정에 있어 자의성이 개입될 우려가 있다. 이러한 기준보 조율의 자의성 문제는 기준보조율 결정과정에서 사업자체의 성격이나 특성보다는 관련부처의 영향력이나 사업관계 집단들의 정치적, 사회적, 경제적 힘에 의해 기준보조율이 결정될 수 있다는 문제가 있다.115)
또한 현행 보조금예산관리법시행령 제4조제1항별표1에서 볼 수 있 듯이 기준보조율의 차등을 둔 근거가 미미하다는 것이다. 예컨대 공
115) 권오성, 국고보조금과 매칭펀드제도의 개선방안, 198면.
공도서관건립사업의 기준보조율은 20%, 농어촌공공도서관시설사업은 80%, 공립박물관건립사업은 30%, 지방문예회관건립사업은 정액으로서 그 성격이 유사하지만 기준보조율은 다양하게 설정되어 있다. 그리고 기준보조율은 최소 15%에서 100%까지 다단계화 되어 있는데, 이에 대한 합리적인 재조정이 필요하다고 본다.
(4) 차등보조율
보조금예산관리법 제10조제1항에 차등보조율을 정하고 있으나 사실 상 그 활용도가 미흡하다. 구체적으로 보면 2005년도 국고보조사업 중 차등보조율이 명시적으로 적용되는 사업이 전무할 정도로 차등보 조율의 활용은 미미한 수준이라고 한다.116)
이와 같은 문제는 보조금의 신청을 시군구 등 기초자치단체별로 신 청받지 않음에 따라 자치단체별 보조금의 규모를 확정할 수 없고, 지 방자치단체의 재정력격차를 객관적이고 명백하게 나타낼 수 있는 지 표설정이 어렵다.117) 반면 차등보조율의 적용 자체를 반대하는 의견도 있다. 국고보조금은 재정격차 완화의 목적보다는 특정사업의 수행을 위한 국가지원의 성격이 강한 것이므로 차등보조율을 지급하는 것이 바람직하지 않다는 비판이 있다.
그러나 차등보조율의 문제를 해결하기 위해서는 재정력격차를 산정 하기 위한 객관적인 지표개발이 선행되어야 하므로 본 보고서에서는 논외로 하기로 한다.
3. 미국의 시사점
위에서 살펴본 바와 같이 우리나라의 문제점을 토대로 제3장 제3절 에서 본 미국의 보조금제도와 우리나라의 차이점을 살펴보고 그 개선
116) 국회예산정책처, 2005년도 세입세출 결산분석, 2006.6, 961면.
117) 권오성, 국고보조금과 매칭펀드제도의 개선방안, 201면.
방안을 도출하고자 한다.
미국의 보조금 지급은 연방프로그램정보법에 의해 개별적으로 전체 의 연방보조금프그램에 관한 목록을 제시하고 그에 따라 지급하고 있 다. 또한 연방보조금신청에 관한 응모방법 등에 대하여도 게재되고 있으며, 응모자는 CFDA에 게재된 프로그램의 내용을 확인하고, 응모 조건에 따라 연방정부에 대해 스스로 책정한 사업계획을 제출하고 원 조를 요청하고, 연방정부는 제출내용을 정밀조사하고 보조금을 지원 할 것인가를 결정하도록 하고 있다.
연방보조금제도의 운영절차는 먼저 보조금의 유형을 입법부가 승인 배정하고, 이를 공표한다. 공표한 보조금의 종류를 보고 비연방기관인 주․지방정부․개인등 지원부처에 신청하고 연방정부는 선정하도록 하는 시스템이다. 우리나라의 경우와는 유사한 측면도 있지만 사전에 입법부가 보조금의 종류와 금액을 승인하여 줌으로써 중앙정부의 자 의성을 배제하고 있다고 할 수 있다.
연방보조금에서도 다양한 종류를 두어 재정적 지원이나 비재정적 지원을 하고 있다. 그 중에서도 공식보조금의 경우는 구체적인 계획 (project)에 국한되지 않는 계속적인활동에 대하여 법이나 행정규칙에 의해 미리 설정된 배분공식에 따라 주정부나 지방정부 등에 자금을 배분하고 있다는 점에서 우리나라의 지방교부세 중 보통교부세와 유 사한 측면이 있다.
그리고 보조금의 보조율은 세출수준규제, 보조금의 특정성, 보조금 액의 결정방법 등에 대하여는 전적으로 개개의 프로그램기준에 의해 결정된다는 점에서 우리나라와 같이 일방적으로 정해지지 아니한다.
특히 연방보조프로그램 총액은 기본적으로 연방예산책정에 따라 결 정된다. 매년 프로그램비용(보조금총액)의 견적 사업은 각 연방부처가 프로그램단위에 경제동향이나 인구변동요인, 전년실적 등 통계수치를 가지고 산출하고, 관련프로그램(타부처 소관의 것도 포함한다)의 법제