정책대안을 탐색하거나 개발할 때의 합리적인 세 단계는 1) 정의 된 정책 목표를 정확히 인지․정책목표를 명확히 하고, 2) 정책수단 을 광범위하게 파악하고, 3) 개발․발견된 여러 가지 정책수단을 배 합하고 여기에 대응하는 정책목표와 결합시켜 구체적인 정책대안을 만들어야 하는데 정책수단의 현실수단을 다르게 하여 무수한 정책대 안을 만든다.
한편 과학기술혁신 정책모형 등도 정책대안의 원천이 될 수 있다.
과학적 지식이나 이론으로부터 정책대안을 도출할 수 있는 이유는 과학적 지식이나 이론이 정책목표와 정책수단간의 인과관계를 내포 하고 있기 때문이다. 따라서 e-NIS시스템에서 정책결정을 지원하기 위한 정책시뮬레이션 모델을 가동할 수 있는 체제구축은 매우 바람 직한 대안이 될 것이다.
1. 정책대안의 예비분석과 예비검토
무수히 많은 대안 중에서 중요한 정책대안을 골라내어 이들만 본 격적으로 분석할 필요가 있는데, 예비분석은 본격적인 분석 작업 이 전에 행하는 것이고 예비검토(Screen)는 본격적으로 검토될 대안을 골라내는 것을 말한다. Screen은 정책대안의 실현가능성 (정치적, 행 정적, 경제적, 재정적, 기술적) 및 소망성 측면에서의 타정책대안의 지배 또는 지배가능성 등의 두가지 기준을 이용한다. 하나의 정책대 안이 다른 대안에 비하여 대안이 가져올 결과측면에서 우월할 때 전 자가 후자를 지배한다는 것이다
2. 정책대안의 결과 예측
최선의 정책대안을 선택하기 위해서는 정책대안이 집행 또는 실현 되었을 경우 나타날 결과들을 미리 예상하여야 한다. 정책대안 실현 이전에 정책대안의 결과를 미리 예상하는 것을 정책대안의 결과예측 이라고 한다. 이는 분석적․합리적 정책결정에서 가장 어려우며, 능
력과 시간이 부족한 정책결정자에게 정책분석이 도움을 줄 수 있는 가장 중요한 단계이다.
예측방법으로는 주먹구구식의 직관적 판단, 과거의 정책이나 외국 의 정책결과에 의존하는 방법 등의 비분석적 방법이 있고, 비교적 합리적인 모형에 의한 방법과 정책실험 (Policy Experimentation)에 의한 방법 등이 있으며, 델파이방법도 사용된다.
3. 모형의 개념
모형은 여러 가지 의미로 쓰이고 있으나 현실의 추상적인 표현으 로 이해할 수 있다. 즉 현실을 그대로 완전히 나타내는 것이 아니라 필요하고 중요한 측면을 요약한 것으로 현실을 단순화한 것이다.
가. 모형의 작성 방법과 구성요소
모형을 작성할 때에는 정책대안과 직접 관계된 중요한 요소는 모 형에 포함하여야 하는데, ① 해결할 정책 문제를 명백히 하고 정책 문제 발생 원인 및 정책대안이 추진되었을 때 영향받는 결과들을 탐 색해야 하고, ② 각 원인 또는 결과 변수 및 요소들간의 상호 관계 의 방향 및 강도를 파악하면 모형작성은 완료된다. 정책분석에서 모 형을 작성하는 이유는 1) 정책대안의 탐색에 도움 주고, 2) 정책대안 이 가져올 결과를 예측하게 하기 때문이다.
나. 모형의 역할
정책대안을 개발할 때에는 정책문제를 명확히 규정하고 이의 발생 원인을 탐색하는 것이 첫 번째 단계인데, 정책문제의 발생원인을 파 악하고 나면, 이 원인들 중에서 정책적으로 제거가 가능하거나 통제 가능, 조작가능한 원인과 그렇지 않은 원인으로 구분하여 전자를 정 책수단으로 고려하고 후자는 문제의 심각성을 완화․감소하는 다른 방법을 정책수단으로 고려한다. 후자가 실현가능성이 없는 이유는 기술적, 재정적, 정치적, 논리적, 도덕적인 것을 들 수 있다. 모형의 역할은 정책대안의 결과를 예측할 수 있게 하는데 이는 정책분석에 서 가장 중요한 역할을 한다.
다. 확률적 모형과 확정적 모형
정책대안의 결과를 예측할 때 결과를 예측하면서 상황의 발생 확 률을 밝히는 방법(확률적 모형, Probabilistic Model)이 있고, 결과를 확정적으로 예측하는 경우(확정적 모형, Deterministic Model)가 있 다. 저수지를 건설하면 평균 100석이 증가한다는 경우는 확정적 모 형이며, 강우량에 따라 증가량이 변한다고 세우는 것은 확률적 모형 이다.
라. 모형의 예측 능력과 결과 예측의 제약 요인
결과 예측의 정밀도는 여러 가지 요인에 의해 제약받는다. 그 요
인은, 모형 자체의 정확성 (모형이 얼마나 현실을 반영하는가), 모형 속의 변수에 대한 자료의 정확성이다 (추정을 잘못할 수 있기 때문).
마. 정책분석에서의 불확실성
불확실성은 올바른 의사결정을 위하여 알아야 할 것과 실제로 알 고 있는 것과의 차이이다. 불확실성을 분류하면, 1) 정책목표로서 바 람직한 것이 무엇인지 모르는 경우, 2) 정책문제의 내용이나 원인을 확실히 모르는 경우, 3) 정책대안의 종류가 어떠한 것이 있는지 모르 는 경우, 4) 어떠한 정책대안이 가져올 결과가 어떻게 될 것인지 모 르는 경우, 5) 정책대안의 비교․평가 기준으로서 바람직한 것이 무 엇인지 모르는 경우 등이 있다.
Quade는 불확실성의 유형을 발생원인과 정도를 혼합하여, ① 무작 위적인 사건에 의한 것(확률적 불확실성), ② 개념은 알려져 있으나 결과나 확률은 알 수 없는 경우(실질적 불확실성), ③ 인간의 의도적 행동이나 선호․행동의 가변성으로 인해 생기는 경우(실질적 불확실 성)로 구분하였다. 특히 정책문제상황의 동태성으로 말미암아 관련변 수와 원인변수의 값을 예측하는 것이 어렵기 때문에 또 모형에서의 모수가 바뀌기 때문에 모형의 예측기능이 상실되는 경우가 있다.
예를 들어 회귀분석을 이용한 예측에서는 독립변수의 미래 값을 알아야 종속변수를 예측할 수 있으며 (소비는 소득의 함수라고 회귀 분석에서 정의되었을 때, 소득의 미래값은 어떻게 구하는가), 소득이 1 증가할 때, 소비가 0.4 증가한다고 모수 추정이 되었다고 하지만 상황이 변화하면 0.5 또는 0.3이 될 수 있다.
<표 5-1> 정책분석의 불확실성
구분할 수 있다.
소극적 방법으로는 보수적인 방법 (최악의 경우를 가정), 중복성의 확보 (추가적 안전장치, 예비인력에 대한 정당성, 석유비축), 민감도 분석 (요금인상 100원, 50원일 때 부채의 변화, 이는 모수의 변화가 아닌 상황의 변화), 악조건가중분석(가장 우수한 대안에는 최악의 조 건, 나머지 대안은 최상의 조건에서 분석, 그러나 별로 타당성이 없 음), 분기점 분석 (Break-even Analysis, 대안들이 동등한 결과를 산 출하기 위해서는 불확실한 요소에 대하여 어떠한 가정을 하여야 하 는지를 파악하고 이를 전문가에 의뢰하여 가장 발생가능성이 높다고 생각되는 가정을 지닌 정책대안을 최선으로 선택) 등을 들 수 있다.
4. 정책지원 모형구성의 방법
가. 주관적․직관적 방법
이론이나 전문지식, 상황에 대한 정보가 부족하게 되면, 정책탐색 이 어려워진다. 이러한 경우 여러 사람의 의견을 들어서 정책대안을 탐색하는 것이 바람직하다. 여기에는 브레인스토밍과 델파이방법이 있다.
집단토의 (Brainstorming) : 즉흥적이고 자유분방하게 여러 가지 기발한 아이디어를 창안하는 활동으로 가능한 많은 아이디어를 얻기 위해 등장한 것으로 처음에는 아이디어에 대한 평가를 하지 않아야 하며, 다음으로는 대안의 평가와 종합을 하는데 비슷한 아이디어는 통합하고 실현가능성이 없는 것은 제거하여 몇가지 대안을 제시하는
것으로 집단토의는 끝이 난다.
정책델파이(Policy Delphi) : 델파이는 전문가들의 주관적 판단에 의한 미래예측을 위하여 주로 사용되었다. 델파이는 전문가들의 의 견을 종합하여 보다 합리적인 아이디어를 만들려는 시도이다. 특징 으로는 토의가 아니 서면으로 제시하고 (익명성), 제시된 의견을 모 든 다른 사람에게 회람을 시키고, (반복성과 환류), 몇 차례의 회람 후에 결국은 전문가들이 합의하는 아이디어를 만들어 내도록 유도한 다 (합의). 정책델파이는 정반대의 입장에 있는 관련자로서의 서로 대립되는 의견을 표출시키는 것이다. 일반적인 델파이와의 차이는 1) 정책관련자의 의견을 중시하고, 2) 처음에는 익명성을 보장하고 정책 대안이나 결과가 표면화한 이루에는 공개적인 토론을 하고 (선택적 익명성), 3) 서로 다른 의견을 공개적으로 도출하도록 하고 대립된 견해를 최대한 활용하여 여러 가지 정책대안을 창출하고 정책대안의 결과도 예측하도록 한다 (유도된 의견대립).
나. 시스템 사고(system thinking)
현실 세계의 상호 관련성과 복잡성을 확인하고 이를 지도로 그리 는 사고방식이자 수단으로서, e-NIS체제에 포함되어 정책결정을 지 원할 수 있도록 고려되어야 할 것이다.
○ 유용성
- 시스템 내 여러 요소들 사이의 연관성에서 비롯된 역동적인 복 잡성을 이해하는 좋은 수단
<그림 5-1> 영향력 도표 충 원
이 직 비 용
사 기 훈 련
+ +
+
+ +
-- 거미줄처럼 복잡한 환류곡선에 의해 요인들간의 유기적인 관계 를 시각화. 환류곡선은 시스템의 복잡성에 시간적 차원을 부여 하고, 의도한 효과가 확대되거나 약화되는 것을 알 수 있게 함
○ 영향력 도표(Influence diagrams)
- (예) 사기가 낮으면 이직률이 높아지고 충원을 많이 해야 하고, 그에 따라 비용도 증가하며, 신규 인력에 대한 훈련의 필요성이 증대함. 그러나 훈련 즉시 사기가 높아지는 것이 아니며 시간이 흐른 다음에서야 그 긍정적 효과가 나타남
※ +, - : 하나의 변수가 증가하면 다른 변수가 증가(+) 또는 감 소(-)
// : 영향이 나중에 나타나는 것을 의미(지연)
<예>
○ 환류곡선의 유형