참여정부는 외교ㆍ통일ㆍ국방에서 한반도 평화체제 구축, 정치ㆍ 행정에서 부패 없는 사회 봉사하는 행정, 지방분권과 국가균형 발전, 참여와 통합의 정치개혁, 경제에서 자유롭고 공정한 시장질서 확립, 동북아 경제 중심국가 건설, 과학기술 중심사회 구축, 미래를 열어가 는 농어촌, 사회ㆍ문화ㆍ여성에서 참여복지와 삶의 질 향상, 국민통 합과 양성평등의 구현, 교육개혁과 지식문화 강국 실현, 사회통합적 노사관계 구축 등을 12대 국정과제로 선정하여 추진 중에 있다.
역대 모든 정부들이 다양한 방식으로 행정개혁을 추진해 왔는데, 당초 기대한 성과를 제대로 확보하지 못한 경우가 많았고 공직 내외 부의 냉소주의나 불신을 초래했던 데 비해 참여정부의 행정개혁 혹 은 정부혁신은 몇 가지 특징을 갖고 있다(정부혁신지방분권위원회, 2005 : 4-5).
첫째, 구체적인 로드맵에 기초한 행정개혁이라는 점이다. 행정개혁 의 일관된 추진을 위해 행정개혁의 구체적인 방향과 세부 내용을 체 계적으로 정리한 로드맵을 마련하였다. 이에 따라 개혁의 일관성과 지속성을 확보할 수 있는 틀을 마련해주고, 공무원이 개혁의 대상이 아닌 주체로 나서 개혁을 주도적이고 자율적으로 이끌어갈 수 있는 여건을 만들고자 했다는 것이다.
둘째, 협력적 거버넌스 구축을 통한 개혁의 추진이라는 점이다. 일 방적인 개혁이 아니라 국정 운영의 모든 행위자들이 실질적으로 참 여하는 거버넌스 개혁이 되고 있으며, 개혁과제 도출에서 세부추진 에 이르는 전 과정에서 모든 주체들이 참여할 수 있는 체계를 구축 하고자 했다는 것이다.
셋째, 매뉴얼에 기초한 일관되고 자율적인 개혁의 추진이라는 점 이다. 개혁의 로드맵은 기본적인 방향, 목표, 핵심과제들을 담고 있지 만, 과제별로 세부적인 내용은 담고 있지 않다. 세부적인 실천내용은 개혁과제를 주도적으로 담당해야 할 공직자들이 자율적이고 능동적 으로 마련해야 한다는 것이다.
이러한 의의는 정부혁신지방분권위원회의 행정개혁 추진 방식에 관한 설명에서도 찾아볼 수 있다. 즉 그간의 행정개혁이 공무원을 개혁대상으로 여겼고, 집권적, 하향식, 일회적, 성과과시형, 일방적, 주입식 개혁이었으며, 공급자인 관 위주였다고 한다면, 향후에는 공 무원을 개혁주체로 생각하고, 분권적, 상향식 내지 양방향, 상시적, 내실추구형, 자기학습적 개혁을 추진할 것이며, 수요자인 민 위주로 전환할 것을 주장했다. 또한 행정개혁의 기반을 구축하기 위해서는 개혁의 내부 동력을 창출하고 변화와 개혁의 문화를 확산시키는 등
자료 : 정부혁신지방분권위원회(2005 : 19)
<그림 2-1> 행정개혁의 내부동력 네트워크
개혁역량을 강화하고, 여론 주도층의 개혁동참 유도와 국민적 공감 대를 형성하는 개혁추진 환경을 조성하며, 사회 각 부문의 개혁 네 트워크를 구축하는 협력형 파트너십을 형성하고자 했다.
정부혁신지방분권위원회(2005: 19; 42)는 이러한 행정개혁을 위해 내부동력 네트워크와 범정부 차원의 역할분담 체계도 마련하고 있다 (<그림 2-1> 참조).
그림에서 보는 바와 같이 정부혁신지방분권위원회는 개혁의 싱크 탱크이자 카운슬러로서 개혁 방향과 전략을 구상하고, 핵심 개혁과 제를 중점 관리하면서 추진상황을 종합평가하는 기능을 한다. 또한 행정개혁을 주관하는 각 부처는 범정부적인 개혁과제를 발굴하고, 개혁 프로젝트를 관리하며, 과제별 추진방향과 지침에 따라 부처별 추진상황을 점검하고 독려하는 기능을 수행하게 된다. 그리고 각 부 처의 업무혁신팀은 부처단위의 추진과제를 발굴하고, 구체적인 실천 계획을 수립하며, 부처의 과제추진상황을 점검하는 등의 기능을 수
자료 : 정부혁신지방분권위원회(2005 : 42)
<그림 2-2> 행정개혁 추진을 위한 범정부적 역할분담 체계 행할 뿐 아니라 부처내 자율적인 개혁을 확산시키는 데 노력한다.
한편 행정개혁의 아젠다를 추진하는 데 있어서 범정부적인 역할 분담체계가 제시되고 있는데, 다음 <그림 2-2>에서 보는 바와 같이 정부혁신지방분권위원회를 중심으로 각 행정개혁 주관부처와 각 부 처 업무혁신팀이 개혁의 내부동력을 창출하는 역할을 담당한다. 여 기에 국정과제 태스크포스팀 등 개혁기구들은 과제를 공동으로 추진 하고 협조체제를 구축하는 역할을 수행한다. 또한 국책 연구기관이 나 민간 연구기관들의 정책 및 제도 연구와 평가 등 지원을 받아야 할 것이다. 그리고 각 지방자치단체들은 행정개혁에 대한 의견을 제 시하고 지방차원의 계획을 수립하여 시행하는 역할을 담당한다. 마 지막으로 이 모든 것은 시민사회와 언론의 개혁협력과 여론형성을 바탕으로 해야 할 것이고, 국회와 정당들을 통해 제도화되고 법제화 될 것이다.
혁신의 필요성은 행정환경의 변화와 새로운 행정수요 발생이라는 조건을 배경으로 한다. 이는 거버넌스 패러다임의 등장과도 맥을 같 이 한다고 볼 수 있다. 일찍이 Kingdon(1995: 71)은 정책의제설정과 정에서 정책 창도(advocacy)의 원천을 발견하기란 대단히 어려운 일 이라고 밝힌 바 있지만, 1980년대 이후 전 세계적으로 확산된 정부 혁신의 물결로 인해 혁신의 주창자들을 주목하게 만들었다.
이러한 혁신의 주창자들은 민간부문의 기업가정신(entrepreneurship) 과 마찬가지로 정부부문의 정책혁신가(policy entrepreneurs)로서 그 리고 정책변동을 이끌어내는 변화 담당자(change agent)로서 급격히 변화하는 세계 속에서 공공부문이 직면하고 있는 여러 가지 이슈들 에 대응할 수 있는 창조적이고 탄력적인 조직을 만드는 데 필요하다 할 것이다(Cohen and Eimicke, 2002).
기업가들은 변화를 정상적인 것으로, 그리고 건강한 것으로 인식 하고 있다. 일반적으로, 기업가들 자신이 변화를 스스로 초래하지는 않는다. 그러나 기업가는 언제나 변화를 탐색하고, 그것에 대응하고, 그것을 하나의 기회로 활용한다(Drucker, 2004). 공공부문에서 혁신 가정신(entrepreneurship)이란 새로운 아이디어를 제시하고, 이익을 향상시키며, 자원을 동원하는 것을 말하며, 혁신(innovation)은 그 새 로운 아이디어를 정책과정에 이동시키는 것이다(Roberts and King, 1996).
혁신가에 대한 논의에 대해서는 ‘구조가 먼저냐 행위가 먼저냐’ 식 의 논란이 있을 수 있지만, 현재 논의되고 있는 혁신은 혁신의 제도 화에 초점이 있다. 이는 혁신관리라고 표현되는데, 혁신관리란 혁신 이 일어날 수 있도록 혁신의지를 불러일으키고(혁신점화), 적절한 혁
<그림 2-3> 정부혁신의 단계와 내용
신안이 마련될 수 있도록 유도(혁신설계, 혁신실행, 혁신내재화)하며, 이러한 일련의 과정이 장애 없이 진행(혁신저항관리)될 수 있도록 총체적으로 관리하는 것을 말한다(정부혁신지방분권위원회․혁신관 리전문위원회, 2004 : 12).
그간 체계적인 혁신관리가 중요한 이유는 실패한 혁신 프로젝트의 대부분이 조직적, 인적 요소를 충분히 고려하지 않았기 때문인 것으 로 알려져 있다. 따라서 혁신 프로젝트를 성공적으로 완수하기 위해 서는 반드시 인적 요소를 포함한 체계적인 변화관리 활동이 수반되 어야 한다. 성공적인 변화는 사람에게 일어나는 것이 아니라, 사람을 통해서 일어난다는 것이다(정부혁신지방분권위원회․혁신관리전문위 원회, 2004 : 12).
성공적인 정부혁신을 위한 단계를 정리하는 것이 유익한데, 크게 나눠보면 혁신 점화하기, 혁신 설계하기, 혁신 실행하기, 혁신 내재화 하기 등으로 구분할 수 있다(정부혁신지방분권위원회․혁신관리전문 위원회, 2004)(<그림 2-3> 참조).
<그림 2-4> 2005년도 혁신관리 목표
2005년도 정부혁신을 위한 관리 목표를 정리한 바에 따르면 혁신추 진동력을 바탕으로 2005년은 혁신 실행기로 진입하고 혁신의 확산을 통하여 결실기로 넘어갈 수 있는 시기로 설정하고 있다. 다만, 이를 체계적으로 관리하지 않을 경우 과거로 돌아갈 위험도 있기 때문에 혁신을 실행확산시키기 위한 강한 의지와 추진에 더불어 기존의 미 흡한 점을 효과적으로 보완극복할 필요성을 제기하고 있다. 또한, 부 처간 선의의 경쟁 등을 통해 상호 발전할 수 있도록 하되, 제기가능 한 부정적 요인에 대해서도 면밀한 주의를 기울일 필요성이 있다(행 정자치부. 2005. 5. 2005년도 혁신관리 기본계획).