Pressman과 Wildavsky(1973)는 집행연구의 선구자라 할 수 있다(Hill and Huper, 2007). 이들이 1973년에 발표한 Implementation은 집행과정의 중요성을 인식시키는 계기가 되었다. 미국 캘리포니아 오클랜드 경제개발 연방의무프로 그램에 대한 연구에서 많은 사람들의 기대와 관심을 끌었던 사업이 실패한 이 유를 집행과정의 분석을 통하여 자세히 밝혀 집행연구에 관심이 증대되는 초 석을 마련하였다.
정책집행연구는 정책형성(policy formation)을 통해 결정된 정책의 목표 및 내용, 집행과정이 정책의 결과에 영향을 미친다는 인식을 기초로 한다. 정책집 행 과정은 정책의 결과에 영향을 행사할 수 있는 고유한 역동(dynamics)이 있 기에 그 자체로 중요하게 다루어져야 한다. 이 장에서는 정책집행연구의 대표 적 이론인 하향식 접근방법과 상향식 접근방법, 통합모형에 대해 살펴보고자 한다.
1) 하향식 접근방법(Top-Down Approach)
하향식 접근방법(Top-Down Approach)은 정책집행을 정책결정단계에서 채 택된 정책목표를 달성하는 과정으로 본다(Sabatier & Mazmanian, 1979; Van Meter & Van Horn, 1975). 새로운 정책결정의 내용에 따라 집행관료 및 대상 집단의 행태가 얼마나 변화하였는지의 정도가 집행성공 판단의 기준이 된다.
하향식 접근방법은 정책집행과정에서 가장 많은 영향력을 행사할 수 있는 것 은 정책결정권자라는 가정에서 논의를 출발한다. 정책목표와 정책수단 간의 상 호연관성을 부각하는 합리적 의사결정모형의 연장선상에서 이론적 의미를 찾 을 수 있다. 즉 하향식 접근방법의 주된 관심사항은 집행과정에 대한 자세한 기술(description)이나 집행과정에서 나타난 문제점의 원인에 대한 인과론적 설 명(explanation)보다는 바람직한 집행이 일어날 수 있는 규범적 처방(normative prescription)을 정책결정자에게 제시해 주는 데 있다(최종원, 1998).
하향식 접근방법(Top-Down Approach)에서 집행은 정책결정자가 해결하고 자 하는 정책문제와 연관된다. 이를 정책중심의 접근방법 또는 정책결정자의 관점이라고도 한다 따라서 정책목표를 달성하기 위해 집행과정이 어떻게 구조 화되어야 하는가의 문제가 주된 관심의 대상이다. 하향식 접근방법에서는 정책 이란 정책결정자에 위해 하위부서의 집행담당자에게 내려지는 지침이라고 가 정한다(노시평, 2004).
Sabatier와 Mazmanian(1979)은 집행과정에 영향을 미치는 요인을 첫째, 문제 처리의 용이성(tractability of problem), 둘째, 집행에 대한 법규의 구조화 능력 (ability of statute to structure implementation), 셋째, 법규적 변수 (nonstatutory variables affecting implementation)의 세 가지 범주로 구분한 후 성공적인 정책집행을 위한 전제조건을 다음과 같이 다섯 가지로 제시하였 다(Mazmanian & Sabatier, 1979).
첫째, 정책결정은 타당한 인과이론에 바탕을 두어야 한다. 즉 타당한 인과이 론이란 정책내용에 관한 사항으로서 정책목표와 이를 달성하기 위한 정책수단 간에 타당한 인과이론이 없다면 정책목표가 지향하는 정책 산출물(output)을 기대할 수 없게 된다. 둘째, 정책목표는 구체적이고 명확해야 하며 목표를 달 성하기 위한 정책지침 또한 일관되어야 한다. 정책목표가 명확하고 일관성이 없다면 그 정책은 집행과정에서 혼란을 초래하게 된다. 셋째, 정책집행은 전문 적이고 헌신적인 집행관료가 담당하여야 한다. 또한 집행담당 공무원은 담당정 책에 소신을 가지고 헌신적으로 집행에 임해야 한다. 넷째, 결정된 정책은 입 법가 및 행정부의 장과 조직화된 이익집단이나 유권자 집단 등으로부터 지속 적인 지지를 받아야 한다. 또한 정책이 집행되는 동안 장애요소를 극복하고 필 요한 재정적·정치적 자원을 계속적으로 공급받기 위해서는 대통령 및 고위 행 정관료들의 존재가 필수적인 조건이 된다. 다섯째, 정책목표가 안정적이어서 집행과정 동안 법령에 규정된 목표의 우선순위가 변하지 않아야 하며 상충되 는 정책이나 사회경제적 상황의 변화에 의해 기존의 정책이 현저하게 달라지
지 않아야 한다(Sabatier & Mazmanian, 1979; 이승호, 2017 재인용).
하향식 접근방법은 결정된 정책목표를 달성하기 위한 수단적 행위를 정책집 행으로 본다. Meter와 Horn(1975)은 Pressman과 Wildavsky가 정책집행의 중 요한 변수로 분류한 정책의 목표, 자원, 정책 집행자들을 통제할 수 있는 제도 적 장치, 집행기관의 성격, 정치·경제·사회적 상황, 집행자의 성향 등에 집중하 였다(Meter와 & Horn, 1975). 이들에 따르면 정책의 목표는 정책이 추구하고 자 하는 가치를 나타낸 것이다. 즉 정책을 통하여 달성하고자 하는 것이 무엇 인지를 알게 해주며 정책집행 과정에 대한 평가기준이 된다. Meter와 Horn(1975)은 다음의 4가지를 주장하였다.
첫째, 정책집행을 성공하기 위해서는 집행을 원활하게 할 수 있는 자원의 동 원이 필요하다. 자원은 자금 및 인센티브와 더불어 인적자원도 포함된다. 둘째, 집행관련자들은 정책의 목표와 내용을 잘 이해해야 한다. 이는 정책의 목표가 명확하고 일관성 있게 집행관련자들에게 전달될 때 가능하다고 본다. 더불어 정책목표를 달성할 수 있도록 하는 제도적 장치가 필요하다. 셋째, 집행기관의 특성과 기관 구성원들의 태도는 정책집행 성공을 위한 영향요인으로 볼 수 있 다. 즉 기관의 구조와 크기, 구성원의 자질, 조직의 활성화 정도, 의사소통의 개방성 정도 등이 영향을 미치는 요인이다. 넷째, 정치·경제 등의 사회적 상황 들이 정책집행에 영향을 미친다고 본다. 즉 정책집행에 대한 여론의 반응은 호 의적인지, 부정적인지, 이해집단들의 지지도는 어느 정도인지 등이 포함된다.
하향식 접근방법은 성공적인 정책집행영향 요인에 대해 포괄적 요인들을 제 시하며 다음과 같은 질문을 제기한다.
첫째, 정책대상 집단의 행동은 정책의 내용에 어느정도 부합하는가. 둘째, 정 책목표가 어느정도 달성 되었는가 즉 정책영향은 목표에 어느정도 부합하는가.
셋째, 정책 산출과 정책영향을 좌우하는 주된 요인들은 무엇인가, 넷째, 집행경 험을 통해 얻게 된 정보와 교훈을 토대로 정책의 내용이 어떻게 수정 보완되 었는가(서주현, 1997) 등이다. 이들은 정책집행 과정에서 정책대상 집단의 순응
여부와 집행결과의 영향요인에 주된 관심을 가졌다.
하향적 접근방법은 정책집행을 정책목표를 달성하기 위한 수단적 행위로 본 다. 따라서 성공적인 정책집행을 위해서는 정책내용이 집행가능성을 고려하여 설계되어야 함을 강조하고 있다, 더불어 정책집행의 성공을 위해 중요한 요소 를 분명하게 체계적으로 제시하고 있다. 그럼에도 불구하고 하향식 접근방법이 가지는 문제점에 대한 비판 또한 적지 않게 대두되고 있다(정정길 외, 2016).
첫째, 명확하고 일관된 정책목표의 결정은 다원 민주체제에서는 불가능한 경 우가 많다. 이해관계가 상충되는 다수가 정책결정 과정에 참여할 경우 정책목 표가 모호해질 수 밖에 없다.
둘째, 정책집행을 주도하고 지지하는 자의 관점에서 접근하기에 다른 행위자 들의 입장 파악이 쉽지 않다. 민간부문 및 일선관료 등의 다른 행위자들은 방 해물로 간주하기 때문에 이들의 행위에 대한 관심이 부족하고 집행현장의 중 요성을 과소평가하기 쉽다.
셋째, 대체로 하나의 정책에 초점을 맞추어 집행과정을 연구하는 데 집행현 장에서는 여러 정책이 동시에 집행되는 현실을 간과하고 있다. 따라서 어느 하 나의 특정정책만이 중요하다고 불 수 없는 경우가 많다
이상과 같은 특성을 가지고 있는 하향적 접근방법은 정책집행현장에서 하나 의 정책이 지배적인 경우에 유리한 방법으로 사용되고 있다.
2) 상향식 연구방법(Bottom-Up Approach)
상향식 접근방법(Bottom-Up Approach)은 명목적인 통제만을 담당하는 정책 결정권자를 집행과정에서 가장 많은 영향력을 행사하는 집단으로 보는 하향식 접근방법과는 달리 정책문제 해결에 필요한 전문지식과 역량을 가진 일선집행 권자를 집행과정에서 가장 많은 영향력을 행사하는 집단으로 본다. 따라서 집 행과정에 대해 정확하게 이해하기 위해서는 일선집행관료들의 행태를 분석하
는 것이 중요하다고 본다(최종원, 1998). 또한 분명하고 일관된 정책목표의 존 재가능성을 부정한다. 즉 정책목표 대신 집행문제(implementation problem)의 해결에 논의의 초점을 맞춘다. 실제의 정책결정은 일선집행관련자들의 집행과 정에서 구체화 되므로 정책결정과 정책집행 간 엄밀한 구분에 의문을 제기한 다(정정길 외, 2016).
상향식 접근방법은 1970년대 후반에 하향식 접근방법의 단점을 비판하면서 등장하였다. 이 접근방법은 정책집행을 다수의 참여자들 사이에서 발생하는 상 호작용으로 이해한다(Elmore, 1979; Hjern & Hull, 1987). 상향식 접근방법은 정책결정 과정에서 부터 논의의 출발점인 하향식 접근방법과는 다르게 정책집 행현장에서 정책집행의 영향요인을 탐색한다. 정책집행 현장에서 일선관료들의 행태에 영향을 미치는 이들의 사고방식, 집행대상 집단, 이해집단, 지방정부기 관 등의 상호관계를 연구의 출발점으로 하여 상층의 집행조직이나 정책의 내 용 등을 탐색한다(이종재 외, 2015).
상향식 접근방법은 집행과정에서 정책결정권자가 결정적인 영향력을 행사할 수 있다는 하향식 접근방법에 의문을 제기하면서 반대의 논리로 집행연구에 접근한다. Elmore, Hjern & Hull 등의 연구에 의하여 이론적 정립을 이루게 되나 Lipsky의 일선집행관료 이론과 Berman의 정책결정과 집행의 상호작용의 중요성에 대한 연구가 이론적 기초를 이룬다고 할 수 있다(최종원, 1998). 그럼 에도 불구하고 하향식 접근방법에 비하면 아직까지는 합의된 이론적 틀이 정 립되어 있지 않다.
Lipsky(1980)는 일선관료모형(street-level bureaucracy model)을 통해 일선 관료의 행태에 관심을 가졌다. 정책과정의 집행단계에서 일반 시민과 직접적으 로 상호작용하면서 직무수행 과정에서 상당한 재량권을 보유한 공공기관의 공 무원을 일선관료라고 한다.. 그러나 일선관료가 조직적·인적자원이 불충분한 상 황에 놓여 있으면 이들의 역할 기대도 모호하게 된다. 이들은 단순화, 정형화, 책임전가 등의 다양한 방법을 통해 이러한 상황에 대처한다.
Berman(1978)은 정책성과를 결정하는 중요한 요인은 정책이 실행되는 현장 에서 정책내용과 정책집행주체, 정책대상 집단의 업무 운영방식의 변화가 일어 나는 상호적응이라고 본다. 즉 교육, 의료, 사회복지 등 사회서비스의 공급을 목적으로 하는 정책집행 현장에서는 결정된 정책을 그대로 집행하는 것이 최 선이 아니라 집행현장의 특수성을 감안하여 집행환경에 부합하도록 집행하는 것이 중요하다(이승호, 2017).
Elmore(1979)는 집행단계의 최일선에 위치한 일선집행관료들이 정책문제를 해결하기 위하여 하여야 하는 바람직한 행동을 서술하고 그러한 행태를 도출 시키는 조직운용절차를 파악한다. 최일선 집행계층부터 차상위 계층으로 올라 가면서 바람직한 행동과 조직운용절차를 유발시키기 위한 필요한 재량과 자원 을 살펴본다. 가장 큰 효과를 줄 수 있는 계층에게 재량과 자원을 부여한다.
즉 집행의 성공 또는 실패의 판단기준은 정책결정권자의 의도에 대한 순응정 도가 아니라 일선집행관료들의 바람직한 행동이 얼마나 유발되었는지에 따라 서 결정된다(최종원 외, 2001).
Hjern & Hull(1985)은 정책집행 과정에서 나타나는 제도적 구조(institutional arrangement)를 발견함으로써 집행과정에 대한 이해가 가능하다는 전제에서 출발한다. 추상적이고 포괄적인 정책목표를 가진 정책영역에서는 특정의 지배 적인 정책이 존재하지 않고 수많은 정책들이 각각 상이한 초점을 가지고 교차 하게 된다. 이러한 경우 특정 정책을 분석단위로 선정하는 하향적 접근방법의 적용이 불가능해진다. 따라서 분석단위는 귀납적인 방법에 의하여 발견되어야 한다(최종원, 1998).
상향식 접근방법은 실질적인 집행현장에서 집행관련자들과 정책대상 집단이 인식하는 문제와 문제해결을 위한 전략을 이해할 수 있다는 장점이 있다. 다시 말하면 집행관료와 대상 집단 간의 전략적 상호관계가 어떻게 형성되고 변하 는지를 알 수 있다(Sabatier, 1988). 또한 논의의 초점이 공식적 정책목표의 달 성이 아니다. 따라서 집행과정에서 발생할 수 있는 의도하지 않은 효과까지 분
구분 하향식 접근방법 상향식 접근방법
연구 전략 정치적 결정으로부터 행정적 집행으로
개별 관료로부터 행정네트워크로
분석 목표 예측/정책건의 기술/설명
정책과정의 모형 단계주의자 모형 융합주의자 모형
집행과정의 특징 계층적 지도 분권화된 문제해결
평가 기준
-공식목표달성에 초점
-정치적 기준과 의도하지 않은 결 과도 고찰하지만 이는 선택적 기준
-분명하지 않음. 평가자가 선택한 정책이슈와 정책문제
-공식목표는 중요하지 않음 전반적 초점 정책결정자기 의도한 정책목표를 집행네트워크 행위자의 전략적 상
석할 수 있게 된다. 더불어 집행현장에서 다수의 정책이 동시에 추진되어 경쟁 관계에 있을 때는 상향식 접근방법이 유용하다.
그러나 이러한 상향적 접근방법에 대해서도 많은 비판이 제기된다. 첫째, 일 선 집행관료와 집행현장의 영향력을 지나치게 강조한다. 반면에 정책결정권자 의 공식적 권한, 집행의 제도적 구조, 집행자원의 배분 등 일선집행관료의 행 태에 영향을 미치는 요인들의 중요성을 경시한다. 둘째, 공식적인 정책목표를 중요한 변수로 취급하지 않아 집행실적의 객관적 평가가 어려워진다. 셋째, 집 행현장의 일선집행요원들과 정책대상 집단들이 인지하고 있는 문제점을 중심 으로 하므로 이들이 인지하지 못하지만 영향을 미치는 요인들에 대해 무시하 기 쉽다. 넷째, 정책결정과 정책집해의 구분이 불필요하다는 관점은 선거직 공 무원에 의해 정책결정과 책임이 따르는 민주주의의 가치에 위배된다. 다섯째, 하향적 접근방법에서와 같은 일관된 분석틀을 제시하기가 어렵다.
이상의 논의를 바탕으로 하향식 접근방법과 상향식 접근방법을 비교하면
<표 2-8>과 같다.
<표 2-8> 하향식·상향식 접근방법 비교