본 연구는 고용서비스 민간위탁의 집행영향요인을 정책집행이론의 관점에서 분석하고자 하였다. 우리나라의 대표적인 고용서비스라 할 수 있는 취업성공패 키지 유형 중 청년 취업성공패키지를 사례로 분석하였다. 정책집행은 정책 내 용을 실제적으로 실현시키는 과정이다. 아무리 좋은 정책이라 하더라도 정책집 행이 제대로 이루어지지 않는다면 그 효과를 달성할 수 없다. 즉 정책집행이 성공적으로 이루어져야만 정책이 의도한 바람직한 결과를 얻을 수 있게 되는 것이다. 정책집행은 다양한 행위자들 간의 상호작용에 의해 영향을 받게 된다.
연구대상으로 삼은 청년 취업성공패키지 또한 이러한 맥락에서 다양한 관점 으로 살펴보아야 할 필요성이 있다.
본 연구는 하향식 접근방법과 상향식 접근방법을 혼용한 통합적 접근방법을 활용하여 살펴보고자 하였다. 하향식 접근방법의 요인은 정책의 목표, 자원, 집 행기구의 특성, 사회·경제·정치적 여건, 대중의 관심과지지, 정책결정자의지지 (Sabatier & Mazmanian, 1983; Edwards, 1980: 한석태, 2001: 이순자, 2010) 등 이다. 상향식 접근방법에서 제시하는 요인들은 집행관련자(일선관료)의 태도 및 전략, 기술, 집행관료의 전략적 상호관계(Smith, 1973: 김현애, 2013: 이승호, 2017) 등 이다.
정책집행 관련 선행연구들을 살펴보면 정책집행에 관련된 영향요인들을 정책 내용 요인, 정책집행 요인, 정책대상 요인, 정책환경 요인의 크게 4가지로 구분 하여 분류하고 있다. 본 연구에서는 청년 취업성공패키지 정책의 집행영향요인 을 분석하기 위해 선행연구에서 분류한 기준을 참고하여 정책내용 요인, 정책 집행 요인, 정책대상 요인으로 구분하여 분석틀을 설정하였다. 정책환경 요인
의 변수는 청년 취업성공패키지 정책의 집행성과에 직접적으로 큰 영향을 미 치기 보다는 간접적으로 영향을 미치는 요인으로 보아 분석의 대상에서 제외 하였다
이들 요인들에 속한 하위요인들을 선행연구의 분류를 참고하여 설정하였다.
선행연구에서는 정책내용 요인의 하위요인으로 정책내용 및 목표의 명확성, 일 관성, 명료성, 소망성, 정책집행 수단 및 자원의 확보(Sabatier & Mazmanian, 1983; Edwards Ⅲ, 1980; 한석태, 2001; 이혜영 외, 2015; 이승호, 2017)를 제시 하고 있다. 본 연구의 분석대상인 청년 취업성공패키지 정책은 정책결정과정에 서 만들어진 정책을 집행에 대한 책임이 있는 고용노동부에서 관계법령 및 세 부지침을 세밀하게 규정한다. 집행조직인 각 지방 고용센터와 민간위탁기관은 중앙에서 결정된 관계법령 및 세부지침을 적용하여 집행하는 방식으로 운영된 다. 따라서 표준운영절차(SOP)에 의해 전국적으로 동일한 매뉴얼에 의해 집행 되고 있다. 이러한 특성으로 인해 명확성과 일관성은 중요한 요인으로 볼 수 있다. 본 연구에서는 정책내용 요인의 하위요인으로 정책내용의 명확성과 일관 성을 선정하였다.
선행연구에 따르면 정책집행 요인은 인적·물적 자원, 집행자의 능력 및 전문 성, 담당자의 태도, 집행자의 의욕, 담당자의 행위 및 전략, 집행기구의 특성 (Edwards Ⅲ, 1980; 정정길 외, 2016; 이혜영 외, 2015; 김호균, 2007; 권용신 외, 2010)을 하위요인으로 선정하고 있다. 청년 취업성공패키지 정책은 고용정 책의 영역 내에서 하위정책으로 시행되고 있다. 저소득 계층의 구직자 대상인
Ⅰ유형과 청년층 구직자 대상인 Ⅱ유형으로 구분되어 운영되고 있다. Ⅰ유형은 고용센터에서, Ⅱ유형은 민간위탁기관에서 집행을 담당하고 있다. 따라서 이미 결정되어진 하위정책의 집행 시 자원(물적자원·인적자원)의 확보는 중요한 요 인이다. 또한 성과에 의해 인센티브와 재계약 가능성, 성과평가가 결정되는 청 년 취업성공패키지 정책은 담당자의 태도가 중요한 정책집행의 영향요인으로 작용한다고 볼 수 있다. 본 연구에서는 정책집행 요인의 하위요인으로 자원(물
적자원·인적자원)과 담당자의 태도를 선정하였다.
정책대상 요인의 하위요인을 선행연구에서는 대상집단의 행태, 성격, 태도, 특성, 규모, 조직화 정도(Smith, 1973; Sabatier & Mazmanian, 1983; 한석태, 2001; 이순자, 2010)로 제시하고 있다. 정책대상은 정책을 통해 영향을 미치고 자 목표로 삼은 사람이나 조직 등을 말한다. 본 연구에서 사례로 다루고 있는 청년 취업성공패키지 정책은 취약계층으로 사회적 약자인 청년들을 정책대상 으로 하여 노동시장 진입 즉 취업을 촉진하고자 하는 것이 정책목표이다. 따라 서 정책목표인 취업을 달성하여 정책집행이 성공하기 위해서는 정책대상자인 청년 참여자의 특성과 태도는 중요한 영향요인으로 볼 수 있다. 본 연구에서는 정책대상 요인의 하위요인으로 참여자의 특성과 참여자의 태도로 설정하였다.
정책내용 요인, 정책집행 요인, 정책대상 요인은 다양한 행위자들 간의 상호 작용을 통해 서로 영향을 주고받으며 집행과정의 전체적 틀을 만들어 간다고 할 수 있다. 정책내용의 명확성과 일관성 여부는 정책집행과 정책대상에게 영 향을 줄 것이다. 또한 정책집행의 자원과 담당자의 태도, 정책대상의 특성과 태도는 집행과정에서 정책의 성과와 서비스 질에 영향을 미칠 수 있다. 이들 변수의 특성은 다음과 같다.
1) 정책내용 요인
정책목표와 정책수단이 집행관련자들에게 명확하게 전달되고 이해될 때 정책 집행이 성공할 가능성이 높아진다(노화준, 2012). 정책내용이 명확해야 하는 이 유는 정책집행자가 무엇을 목표로 어떻게 집행해야 할 것이냐에 대해 구체적 이고 명확하게 전달할 수 있기 때문이다. 더불어 정책대상 집단도 정책의 내용 을 명확히 알고 있어야만 정책내용에 순응(compliance)하기 위하여 무엇을 해 야 하는지를 알게 된다(정정길 외, 2016). 따라서 정책목표는 정책집행의 지침 으로서 집행의 성패에 지대한 영향을 미친다.
정책내용 요인의 하위변수인 명확성(clarity)은 무엇을 어떻게 달성할 것인가 에 대한 구체적이고 명백해야 함을 의미한다. 즉 정책목표 뿐만 아니라 목표를 달성하기 위한 정책수단의 명확성도 포함한다. 정책이 명확할 때 집행관련자들 에게 분명한 기준을 제시할 수 있게 된다. 반면 집행관련자들이 정책이 궁극적 으로 달성하려고 하는 바람직한 상태에 대해서 인지하지 못하는 경우나 정책 수단들에 대해 명확한 지침을 전달받지 못한다면 집행의 효율성을 저하시키게 되는 요인으로 작용한다.
일관성(consistency)은 정책이 다른 정책과 모순, 갈등이 없이 조화를 이루고 목표와 수단 간의 우선순위가 분명해야 함을 의미한다. 정책의 일관성이 결여 되면 집행관련자들이 무엇을 어떻게 해야 하는지 알 수 없게 된다. 이로 인해 정확한 내용의 전달이 어려워지게 되어 혼란을 야기시키는 원인이 된다.
2) 정책집행 요인
정책집행을 담당하고 있는 집행주체는 정책집행의 성공가능성에 가장 중요한 요인이라 할 수 있다. 정책집행 요인은 자원(물적·인적자원)과 담당자의 태도 이다.
정책집행에서 중요한 요소는 집행에 필요한 자원의 확보이다. 정책집행을 위 한 자원은 물적자원과 인적자원으로 구분할 수 있다. 성공적인 정책집행을 위 하여 물적자원인 예산과 인적자원의 확보가 중요하다(Nakamura &
Smallwood, 1980; 이혜영 외, 2015; 김난영 외, 2014). 물적자원인 예산은 집행 에 필요한 재화와 용역의 조달을 포함하여 집행관련자들이 움직이도록 인센티 브를 제공한다.
인적자원은 전문기술적인 지식과 지적능력을 갖춘 사람을 의미한다. 집행현 장의 인적자원인 담당자의 전문성은 물적자원과 더불어 집행에 결정적인 영향 을 미친다. 얼마나 전문성이 있는 인적자원을 확보하느냐에 따라 정책집행의
성공가능성은 커진다고 할 수 있다.
담당자의 태도는 집행관련자들이 정책목표의 실현을 위해 보이는 적극적인 태도를 의미한다. 태도는 학습경험을 통하여 구체화 되고 개인이 자신과 관련 있다고 인지할 때 특정의 영향력을 행사하기도 한다.
3) 정책대상자 요인
정책이 성공적으로 집행되어 정책목표를 효과적으로 달성하기 위해서는 이해 당사자의 특성과 태도가 중요한 영향요인으로 작용한다. 즉 대상집단이 정책에 대해 보이는 특성과 태도가 정책집행에 중요한 영향을 미치므로 대상집단의 자발적 순응(compliance)과 지지가 필수적이다(Smith, 1973; 이순자 외, 2010:
이혜영 외, 2015, 한석태, 2001).
대상집단의 특성은 대상집단의 수와 그 집단의 행태 및 응집력, 사회적 평가 를 의미한다. 본 연구에서는 정책대상인 청년층의 경제활동상태별 인구, 구직 방법, 첫 일자리에서의 근속기간, 그만둔 사유, 임금수준을 분석한다. 대상집단 의 태도 또한 정책집행의 성과에 지대한 영향을 미친다. 성공적인 정책집행을 위해서는 대상집단의 순응이 필수이다.
정책은 집행과정에서 대상집단이나 개인의 태도변화를 요구한다. 태도변화가 정책효과에 대한 충분조건은 아니지만 최소한 필요조건이라는 점에서 정책에 대한 대상집단들의 순응은 집행의 성과에 중요한 요인이다(한석태, 2013). 이상 과 같이 살펴본 분석요인 및 하위요인들을 정리하면 <표 2-10>과 같다.
요인 하위요인 분석요소
정책내용 요인
명확성 - 지침
- 국정감사 회의록
일관성 - 지침
정책집행 요인
자원
- 물적자원(예산)
- 인적자원(상담사의 전문성) - 신문기사
- 국정감사 회의록 - 인터뷰
담당자의 태도
- 인센티브 - 재계약 - 성과평가 - 지도·점검 횟수 - 신문기사 - 인터뷰
정책대상 요인
참여자의 특성
- 청년층의 경제활동참가율 - 청년층의 구직방법
- 청년층의 첫 일자리(근속기간, 그만 둔 사유, 임금수준)
참여자의 태도
- 참여대상별 취업지원 경로 분포 - 신문기사
- 인터뷰
<표 2-10> 요인별 하위요인