(1) 공기업집단
정부투자기관은 정부가 납입자본의 50% 이상을 출자한 회사로 서 정부의 직접 지분이 높은 기업이다. 정부투자기관으로서 자산 규모 2조원 이상인 기업집단에는 한국전력공사, 한국도로공사, 대 한주택공사, 한국토지공사 및 농업기반공사가 속해 있다. 본 연구 는 2004년 4월 1일자를 현재로 놓고 소유지배구조를 분석하고 있 는데, 한국전력공사의 경우 정부와 한국산업은행이 보유한 지분 의 합이 53.97%이다. 또한 정리금융공사와 국민연금관리공단은 한국전력공사에 대해 각각 5.06%, 2.89%의 지분을 보유하고 있어 정부가 한국전력공사에 대하여 실질적으로 소유하는 지분은 61.92%이다.16)
한국도로공사의 경우 정부는 다양한 경로를 통해 한국도로공사 의 지분을 보유하고 있다. <그림 1>은 2004년 3월 31일 현재 한 국도로공사에 대한 정부의 소유지배구조를 정리한 것이다. 정부 는 한국도로공사 지분의 88.89%를 직접 소유하고 있으며 산업은 행, 국민은행 및 수출입은행을 통해 간접적으로 각각 8.43%,
16) 국민연금관리공단은 보건복지부 산하의 특수법인이기 때문에 정부지분을 100%로 설 정하여 계산하였으며, 정리금융공사는 예금보험공사가 100% 출자한 회사이며 예금보 험공사는 무자본 특수법인이므로 정부가 100% 출자한 회사로 설정하므로 국민연금관 리공단과 정리금융공사의 지분은 정부가 실질적으로 보유하고 있는 지분으로 계산할 수 있다.
5.4%, 2.65%를 소유하고 있다. 국민은행과 수출입은행이 보유한 지분이 미미하기 때문에 한국도로공사에 대한 정부의 소유지배괴 리도와 의결권승수는 각각 1과 0에 가까운 수치로 계산된다.
<그림 1> 한국도로공사의 소유지배구조
(2004년 3월 31일 현재)
대한주택공사, 한국토지공사 및 농업기반공사는 정부가 직접적 으로 소유하는 지분이 높으며 소유지배구조가 단순하기 때문에 정부의 소유지배 괴리지표가 낮은 수치로 계산된다. 대한주택공 사의 경우 정부는 84.21%를 직접 소유하고 있어 소유지배괴리도 는 0, 의결권승수는 1로 계산된다. 대한주택공사는 계열사인 주택 관리공단(주)에 100% 출자하고 있으므로 주택관리공단(주)에 대 한 정부의 소유권은 84.21%이고 의결권은 100%이며, 소유지배괴 리도는 15.79이고 의결권승수는 1.1875로 계산되었다. 한국토지공 사의 경우 정부가 직접적으로 보유한 지분은 73.34%이지만 한국 산업은행이 26.66%를 보유하고 있어 정부가 보유한 실질적인 소
Ⅲ. 정부지배 기업집단의 소유지배구조 49
유권과 의결권이 모두 100%이다. 따라서 한국토지공사에 대한 정 부의 소유지배괴리도는 0, 의결권승수는 1이다. 한국토지공사는 (주)한국토지신탁에 대하여 55.56%를 출자하고 있는데 정부가 한 국토지공사에 100% 출자하고 있으므로 (주)한국토지신탁에 대한 정부의 소유지배괴리도도 0, 의결권승수도 1이다. 농업기반공사의 경우 정부가 100% 지분을 보유하고 있으며, 농업기반공사는 계열 사인 (주)농지개량에 대하여 100% 출자하고 있다. 따라서 농업기 반공사와 (주)농지개량의 경우 정부의 소유지배괴리도는 0, 의결 권승수는 1로 계산된다.
<그림 2> 한국가스공사의 소유지배구조
(2004년 3월 31일 현재)
한국가스공사는 정부투자기관에 해당되지 않는 공기업이다. 정 부는 한국가스공사의 전체 지분 중 26.86%만을 직접 소유하고 있 다. 그러나 <그림 2>에서와 같이 한국전력공사가 한국가스공사
의 24.46%를 소유하고 있어 정부는 한국전력공사를 통해 직접 소 유한 지분인 26.86%를 넘는 지배력을 행사할 수 있다. 정부가 직 접적으로 소유하는 지분 26.86%에 한국전력공사의 지분 24.46%
를 더한 50.32%만큼의 지배권을 행사할 수 있다. 그러나 실질적 인 소유지분은 42.02%(=26.86%+61.92%×24.46%)이다. 여기에 자 기주식을 고려하여 계산함으로써 한국가스공사에 대한 정부의 소 유지배 괴리지표를 산정할 수 있다. 한국가스공사의 소유지배괴 리도는 14.84이며, 의결권승수는 1.29이다.
문화방송의 최대주주인 방송문화진흥회는 문화방송의 70% 지 분을 소유하고 있다. 방송문화진흥회를 정부가 100% 소유하고 있 다고 전제할 경우,17) 정부의 소유권과 의결권이 모두 0.70이 되어 의결권승수는 1, 소유지배괴리도는 0으로 계산된다.
민간기업집단과 비교할 때 공기업에 대한 정부의 소유지배 괴 리지표는 현저하게 낮다.18) 이는 대한주택공사, 한국토지공사 및 농업기반공사처럼 정부의 소유지배구조가 단순한 공기업의 경우 뿐 아니라 한국도로공사나 한국가스공사와 같이 정부의 소유지배 구조가 비교적 복잡한 공기업의 경우에서도 마찬가지이다. 정부 가 피라미드구조를 통해 공기업을 지배하고 있지만 정부의 소유 지배 괴리지표가 낮게 나타나는 이유는 피라미드구조 중 중요한 중간단계에 해당하는 산업은행, 국민연금관리공단 및 예금보험공 사에 대하여 정부가 100% 출자하고 있기 때문이다. 특히 산업은 행은 한국전력공사, 한국도로공사 및 한국토지공사에 대하여 상
17) 방송문화진흥회는 방송문화진흥회법에 의해 1988년 12월 30일 설립되었다. 방송문화 진흥회는 언론통폐합 이후 한국방송공사(KBS)가 소유하고 있던 문화방송의 주식을 인수함으로써 문화방송의 대주주가 되었다. 방송문화진흥회는 문화방송에 대한 주주 권을 행사하며 문화방송의 경영진을 선임하고 있다.
18) 공기업집단 계열사의 소유지배 괴리지표에 관한 기초통계량은 부록 1의 <부표 5>～
<부표 7> 참조.
Ⅲ. 정부지배 기업집단의 소유지배구조 51
당한 규모의 지분을 보유하고 있는데, 정부가 산업은행에 100%
출자하였기 때문에 산업은행이 소유한 공기업 지분은 모두 정부 의 실질적인 소유권으로 계산된다. 산업은행은 공기업의 경우뿐 아니라 후술할 법정관리대상 기업집단에 대한 정부의 소유지배구 조에서도 중요한 역할을 담당한다.
(2) 민영화된 기업집단
자산규모가 2조원 이상이 되는 민영화 기업집단으로는 KT, POSCO 및 KT&G가 있다. 민영화는 정부가 직접적으로 소유한 지 분 및 산업은행이 소유한 지분을 매각함으로써 이루어졌다. 2001년 말까지 정부가 KT의 지분을 40.15% 보유하고 있었으나 2002년 3 월까지 정부 보유 지분을 모두 매각하여 KT를 민영화시켰다. 또 한 정부와 산업은행은 POSCO의 지분을 모두 매각함으로써 2000 년 10월 POSCO를 완전 민영화시켰다.19) 산업은행은 2001년 12 월말까지 KT&G 주식의 29.34%를 보유하고 있었으나 적극적인 매각을 통해 2002년 10월 KT&G를 완전 민영화시켰다.
정부와 산업은행이 보유하고 있던 KT, POSCO 및 KT&G의 지분은 국내 투자가 및 해외투자가에게 분산 매각되었기 때문에 이들 민영화된 기업집단은 일반 민간기업집단과 달리 지배주주가 될 만한 자연인 동일인이 없다. 이 때문에 공정거래위원회는 이 들 민영화된 기업집단에 대해서도 공기업과 마찬가지로 법인을 동일인으로 설정하고 있다. 정부 및 산업은행의 지분이 모두 매 각되었으며 특정 자연인이 기업집단을 지배하고 있지 않기 때문
19) 정부는 1997년 12월말까지 POSCO 지분을 19.6% 보유하고 있었으며, 1999년 12월말까 지 한국산업은행은 POSCO 지분 7.9%를 보유하고 있었다. (Lim(2003), pp.52-55 참조)
에 민영화된 KT, POSCO 및 KT&G에 대한 정부의 소유지배구 조를 논하는 것이 부적절하게 생각될 수도 있다. 민영화 이후 이 들 기업집단의 CEO는 사외이사 3명과 이사회가 선정한 전･현직 사장 중 1명 및 민간위원 1명으로 구성된 사장추천위원회가 결정 하도록 되어 있으며, 다시 CEO는 사장추천위원회의 구성원이 되 는 사외이사 등 이사회 구성원을 선임하도록 되어 있어 정부부처 가 이러한 선임과정에 인위적으로 영향력을 행사하기 어렵다는 주장도 있다.20)
그러나 정부지분의 매각에도 불구하고 민영화된 기업집단은 여 전히 정부로부터 사업의 공공성을 요구받고 있다. KT, POSCO 및 KT&G는 민영화 이후에도 사업의 공공성으로 인하여 해당 기 업이 속한 산업의 담당 정부부처로부터 규제나 행정지도를 받도 록 되어 있다. 특히 해당산업 내에서 독점기업이기 때문에 해당 산업에 대한 정부부처의 행정규제는 곧바로 그 기업에 대한 규제 로 작용될 수 있다. 따라서 민영화 이후 정부 담당부처나 규제기 관이 소유지분 없이도 산업에 대한 규제를 통해 지배력을 여전히 행사할 우려가 있는 것이다. 그런데 행정규제를 통한 정부의 지
20) 조명현･유관희(2002)는 특히 CEO의 해임을 이사회가 의결할 수 없으며 주주총회에서 의결하도록 규정되어 있어 CEO의 해임이 실질적으로 불가능하다는 문제를 제기한 바 있다. (조명현･유관희(2002), pp.142-143 참조)
실제로 KT사장은 좌측의 그림처럼 사장추천위원회에서 선출하도록 되 어 있으며 사장추천위원회 구성원 5인 중 3명은 사외이사로 구성되어 있다. 또한 사외이사를 선정하는 사 외이사후보추천위원회의 구성원 4 명 중 3명은 현직 사외이사로 구성된다. 이러한 구조는 KT의 사외이사가 외부의 압력 으로부터 독립적으로 의사를 결정하도록 보장한다는 측면에서는 긍정적으로 생각해 볼 수 있다. 그러나 이러한 KT사장의 선출과정은 사실상 사외이사가 장기적으로 이사회 를 장악하도록 하는 구조를 만든다는 문제점도 동시에 내포하고 있다.
Ⅲ. 정부지배 기업집단의 소유지배구조 53
배력을 의결권으로 계산하는 것은 기술적으로 곤란하다. 정부부 처의 행정규제로부터 지배력행사 목적으로 남용된 규제를 분리하 는 것이 곤란하기 때문이다. 따라서 이러한 어려움으로 인하여 본 연구에서는 규제를 통한 지배력 남용과는 다른 방법으로 의결 권을 정해야 한다고 판단하였다.
연기금이 주식을 원칙적으로 매입할 수 있게 된 것은 2005년 1 월 27일 기금관리기본법의 제3조 제3항이 삭제되면서부터이다.
그러나 예외조항을 이용하여 국민연금관리공단 등 연기금은 주식 을 보유하고 있었다. 정부는 국민연금관리공단이 보유한 지분을 통해 민영화된 기업집단에 대하여 의결권을 행사하는 것이 가능 하므로 국민연금관리공단의 지분은 정부의 소유지분이 되는 동시 에 지배력이 될 수 있다. 특히 최근에는 민영화 이후 KT가 신규 시설 투자를 축소하고 단기수익성 위주로 경영하여 산업경쟁력을 저하시키고 있다면서 정부가 민영화 기업의 지분을 재매입해야 한다는 주장이 제기되고 있는데, 이러한 주장에서 언급되는 지분 의 재매입방식이 바로 연기금 투자를 통한 주식 매수이다.21) 물 론 민영화된 기업의 지분을 정부가 재매입한다는 주장은 논란의 여지가 많은 것이 사실이나, 본 연구가 주목하는 사항은 정부의 지배력을 증가시키기 위하여 연기금의 지분이 고려되고 있다는 점이다. 이에 따라 본 연구는 국민연금관리공단 등 연기금이 보 유한 민영화 기업의 지분을 정부의 소유권과 의결권을 계산하는 데 이용하였다. 본 연구에서는 공기업에 대한 정부의 소유지배구 조를 언급하면서 설명한 바와 같이 국민연금관리공단이 보유하는 지분은 실질적으로 모두 정부 지분으로 간주하였다.22)
21) 2005년 11월 28일자 연합뉴스, “정부, KT지분 재매입 추진 논란” 참조.
22) 공기업의 경우와 달리 국민연금관리공단의 지분만으로 정부가 민영화된 기업집단에 대하여 영향력을 행사할 수 있다는 판단은 국민연금관리공단 이사회의 구성원이나 의