일반적으로 “평가(evaluation)”의 개념에 관해서는 어떠한 기본적인 합의가 없는 실정이며, 그 의미는 시대와 함께 확장되어 최근에는 어 떠한 정책의 사전단계(기획입안단계)부터 사후단계까지 각각에 있어서 분석하는 활동일반을 포함하는 것으로 이해되고 있다. 또한 평가란 가치판단이 개입되지 아니하며 객관적인 수치로 어떠한 시책을 측정 하고, 판단하며 객관적인 결론을 제시하는 것을 의미한다. 따라서 그 것은 정책의 좋고 나쁨을 판단하는 재료를 제공할 따름이다. 즉, 그것 은 목적, 목표, 개입이론, 실시과정, 결과, 성과 및 효율성을 명확히 하기 위한 체계적인 사회조사활동이라 할 수 있다.63)
따라서 여기서 의미하는 평가라 함은 “납득할 수 있는 고찰이나 진 술에 기초하고 있고, 의미있는 것으로 간주되는 효과에 대한 포괄적 인 탐구를 추구하는 체계적 과정에 입각해 있으며, 효과의 맥락에 관 하여 가급적 객관적인 진술을 획득하고자 하는 목적에 기여할 뿐만 아니라 또한 그 방법론적 성격에 대한 인식을 가능하게 하는 형식을 갖춘”64)것으로서, 이 개념에는 사전적(ex ante) 및 사후적(ex post) 평가
63) Andrea Schenker-Wicki, Moderne Prüfverfahren für komplexe Probleme. Evaluation und Performance Audits im Vergleich, Wiesbaden 1999, S.52ff. 유사한 정의로서 Bundesamz für Justiz(Hrsg.), Leitfaden für die Ausarbeitung von Erlassen des Bundes (Gesetzgebungs-leitfaden), Bern 1995/97에서는 “평가란 사회과학적 방법론을 사용하여 국가적 조치 의 집행일관성(효과성)과 효력 및 경제성(효율성)을 측정, 판정하는 것을 의미한다”
라고 정의하고 있다. 한편 우리의 ｢정부업무평가 기본법｣에서는 “평가”라 함은 일 정한 기관․법인 또는 단체가 수행하는 정책․사업․업무 등(이하 “정책 등”이라 한다)에 관하여 그 계획의 수립과 집행과정 및 결과 등을 점검․분석․평정하는 것을 의미하는 것으로 정의하고 있다(제2조제1호).
64) Arbeitsgruppe “Gesetzesevaluation”, a.a.O., S.13. ; 유사한 의미로서 A.Schenker-Wichi, Ebd., S.67, 71 ; Ulrich Klöti, Inhaltliche und methodische Anforderungen an wissen-schaftliche Politikevaluationen, in : Werner Bussmann/Ulrich Klöti/Peter Knoepfel(Hrsg.),
를 포괄한다.65) 그리고 “모니터링(Monitoring)”이란 집행이나 효과가 가 진 구체적인 측면들에 관한 정보의 체계적 조달(예컨대 통계를 통해) 을 의미한다.66) 평가와는 달리 모니터링은 작용과정에 관해 방법론적 성격을 지닌 관점을 결코 제공하지 아니하며, 모니터링의 결과는 평 가를 위한 기초로 활용될 수 있을 따름이다.67)
“입법평가(Gesetzesevaluation, Gesetzfolgenabschätzung, Rechtswirkungs-forschung, Wirkungsprognose)”라 함은 일반적으로 입법적 성격을 지닌 국가적 조치에 대한 평가,68) 즉 실질적 의미에서의 법률에 대한 평가
Einführung in die Politikevaluation, Basel/Frankfurt a.M. 1997, S.39ff ; Andreas Balthasar, Evaluationssynthesesn. Bedingungen, Möglichkeiten und Grenzen, LeGes 2000/1, S.15f.
특히, Balthasar는 “훌륭한 평가는 과학적으로 정확하여야 할 뿐 아니라 실제적으로 유용한 것이어야 한다. 정평있는 질적 연구는 문제제기에 관한 현존하는 각종 데이 터를 수집하여 집중화하고, 효과심사의 범위를 정밀하고 주의깊게 획정하는데 있 다”고 한다.
65) 평가(Evaluation)의 개념에 대하여 사후평가(Ex Post)만을 의미하는 것으로 파악하 는 견해로서는 Evert Vedung, Evaluation im öffentlichen Sektor, Wien/Köln/Graz 1999, S.7f ; Klaus König, Evaluation als Kontrolle der Gesetzgebung, Speyer Forschungsberichte Nr.34, Speyer 1983, S.9.
66) Vgl. Arbeitsgruppe, a.a.O., S.20 ; Werner Bussmann/Ulrich Klöti/Peter Knoepfel (Hrsg.), Einführung in die Politikevaluation, Basel/Frankfurt a.M. 1997, S.147ff. 같은 의미로
“지속적인 적용 및 작용의 관찰”이라는 용어를 사용하는 것으로서 Werner Hugger, Gesetz -Ihre Vorbereitung, Abfassung und Prüfung, Baden-Baden 1983, S.356f.
67) 한편 평가는 ① 과학적 연구(scientific studies)와 구별된다. 양자는 분석적이고 체계 적이며 신뢰성이 있는 것이어야 하나, 과학자는 인간의 지식을 확대할 목적으로 연 구를 하며 고도로 전문적인 분야에 연구범위를 한정하나, 평가는 보다 현실적인 이 유에 의거하여 행한다. 평가는 결정에 관한 정보공개를 하고 선택을 명확히 하며 불 명확성을 감소시켜 일반적으로 그 특정의 배경에 있는 프로그램에 관한 정보를 제공 하는 것을 목적으로 하는 실용적인 이용을 지향한다. 나아가 평가는 광범위한 분석 적 구조를 가지고 있다. ② 평가는 감사(audit)와 구별된다. 감사는 주로 프로그램에 있어서 자원의 이용의 합법성을 검증하는 것을 목적으로 한다. 평가는 필연적으로 분석적이며 가능한 한 다양한 시점에서 정의된 사회적 관점에서 프로그램을 심사하 는 것이다. 그리고 그 후 실행되는 전략의 유효성과 해결하여야 할 문제와 획득되어 야 할 이익을 염두에 두어 그 목적이 적당한지를 보는 것이다. 감사관은 법에서 규 정된 강제력을 행사하게 되나 평가자는 공정한 의지와 그 분석력에 의거한다. 68) 이러한 의미로서 사용하는 것으로서 Arbeitsgruppe, a.a.O., S.13 ;
정책평가(Poli-tikevaluation)로 한정하는 견해로는 Luzius Mader, L’évaluation législative. Pour une analyse empirique des effets de la législation, Lausanne 1985, S.45f.
를 의미한다. 이 경우 “법형식을 구비한 규범”69)이 전체 적용영역에 대하여 미치는 재정적 및 비재정적, 의도적 및 비의도적 영향 전반을 분석하는 것으로서, 이것은 사전적(prospektiver), 병행적(begleitender) 및 사후적(retrospektiver) 평가를 포괄하는 것을 의미한다. 한편 정책평가 (policy evaluation)란 행정기관이 주체가 되어 정책의 효과등에 관하여 측정, 분석하고 일정한 척도에 비추어 객관적인 판단을 함으로써 정 책의 기획입안과 그에 의거한 실시를 올바르게 하는데 이바지하는 정 보를 제공하는 것이며 기획입안(Plan), 실시(Do) 및 평가(See)를 주요한 요소로 한다.70)
그런데 입법평가라는 용어의 사용과 관련하여 prospektive, begleitende, retrospektive Gesetzesfolgenabschätzung라는 세 가지 용어는 현재 독일에 서 시행되고 적용되고 있는 용어로서,71) 반면에
Gesetzesfolgenabschät-69) Götz Konzendorf, Innovationen im Rechtssetzungsprozess durch Gesetzesfolgenabschätzung, Zeitschrift für Rechtssoziologie 20(1999), S.107.
70) A.Schenker-Wicki, a.a.O., S.52ff.
71) Carl Böhret, Gesetzesfolgenabschätzung. Soll sie institutionalisiert werden?, in ; Planung - Recht - Rechtsschutz(FS Willi Blümel), Berlin 1999, S.54f ; G.Konzendorf, a.a.O., S.108 ; Ders., Gesetzesfolgenabschätzung. Universitas Zeitschrift für interdisziplinäre Wissenschaft, Nr.640, Oktober 1999, S.954. 한편 후술하는 바와 같이 영미권 국가에서는 규제영향 평가(Regulatory Impact Assessment)라는 용어를 사용하고 있다. Gesetzesfolgenabschätzung 이라는 용어 그 자체를 해석해보면, 법률결과추산 내지 법률결과사정(査定)으로 이 해할 수 있을 것이다. 그러나 실제로 영미권국가에서 사용하는 Regulatory Impact Assessment이라는 개념과 독일어권에서 사용하는 Gesetzesfolgenabschätzung은 동일 한 내용으로 이해되고 있다. 이와 같은 개념의 동일성을 입증해 주는 자료로는 Carl Böhret와 Götz Konzendorf가 공동저술한 Guidelines on regulatory impact assess-ment(RAI)를 들 수 있다. 이 책은 이 두 저자가 영어권 국가의 독자를 위하여 특별 하게 영문판으로 작성한 것인데, 이 책의 표제에는 regulatory impact assessment(RAI) 와 Gesetzesfolgenabschätzung(GFA)을 동의어로 표현하고 있다. Carl Böhret/Götz Kon-zendorf, Guidelines on regulatory impact assessment(RIA), Speyer Forschungsinstitut für Öffentliche Verwaltung, 2004 참조. 한편 독일에서 법률의 효과를 평가하기 위한 기 법 및 기준들에 대하여 사용되고 있는 각각의 용어인 Gesetzesfolgenabschätzung, Evaluation von Gesetzen, Prüfung von Gesetzen 또는 Wirkungsforschung von Gesetzen 등이 그 내용에서는 커다란 차이점이 없다고 하면서, “독일어에서의 ‘Folge’가 가지 는 의미를 살펴보면 ‘특정한 행동에 근거하여 생겨난 어떠한 것으로 우리말의 결 과(結果)의 의미를 가진다고 볼 수 있다. ……반면에 효과(效果)라는 말은 독일어에
zung이라는 용어의 의미를 단지 사전적 평가(ex ante Evaluation)의 의 미로 사용하는 학자도 있다.72) 또한 입법평가라는 용어로서 Rechts-wirkungsforschung(RWF)라는 개념을 법률의 영향 뿐 아니라 법일반의 효과를 대상으로 혼동하거나 부정확하게 사용하는 사례도 있으며(예 컨대, 재판의 판결의 효과 또는 행정활동의 효과 등)73), 또한 Entwurfs-prüfung라는 용어로서 부분적으로는 법안의 형식심사의 의미로 사용하 기도 한다.74)
한편 스위스에서는 법률의 효과에 대한 심사를 의미하는데 있어서 기본적으로는 독일에서의 입법평가의 개념(Gesetzesfolgenabschätzung) 과 동의어이면서 부분적으로 약간 차이가 나는 Gesetzesevaluation이라 는 용어를 사용하고 있다.75) 이 Gesetzesevaluation의 의미는 “입법의 효 과 내지 결과를 방법론적으로 조사하고 평가하는데 방향을 맞춘 접근 방법”이라고 이해하고 있으며, 효과에 대한 조사 내지 평가가 ① 실감
서는 ‘Wirkung’ 또는 ‘Wirksamkeit’ 등으로 표현된다. 결과가 가치중립적인 의미를 가지는 데 반하여 효과는 과제 수행자 또는 행위를 하려거나 한 자가 과제를 수행 하려고 계획을 할 때 의욕 하였던, 다른 말로 하면, 과제 수행 또는 행위를 함에 따라서 나타났으면 바람직한 것(sollen)과 그 결과가 일치하거나 근사한 경우에 사 용되는 것이다. 효과는 이미 과제수행자의 가치판단이 선재하고 그 가치판단의 결 과가 현실화된 경우를 의미한다고 보겠다. 아울러 ‘Abschätzung’의 의미는 장래에 대한 예측 또는 추측을 의미한다. 이러한 관점에서 본다면 Gesetzesfolgenabschätzung 의 의미를 정확히 파악하면서 우리말의 적합한 용어를 찾는다면 법률결과 예측․
평가라고 사용하는 것이 정확할 것이다”라는 지적도 있다. 최윤철/홍완식, 입법평가 제도의 도입방안에 관한 연구, 법제처 정책보고서 2005.11., 17면이하.
72) Werner Bussmann, Die Methodik der Prospektiven Gesetzesfolgenabschätzung, LeGes 1997/3, S.109 ; Hellmut Wagner, Gesetzesfolgenabschätzung. Modeerscheinung oder Not-wendigkeit?, ZRP 1999, H.11, S.480.
73) Dieter Strempel, Zur Institutionalisierung von Rechtswirkungsforschung(RWF), LeGes 1998/1, S.75ff.
74) Carl Böhret/Werner Hugger, Entwurfsprüfung, in ; Bundesakademie für Öffentliche Verwaltung(Hrsg.), Praxis der Gesetzgebung, aaO., S.264ff.
75) Luzius Mader, Zum aktuellen Stand der Gesetzesfolgenabschätzung in der Schweiz, Ulrich Karpen/Hagen Hof, Wirkungsforschung zum Recht Ⅳ, Baden-Baden 2003, S.96f
; Daniel Kettiger, Gesetzescontrolling. Ansätze zur nachhaltigen pflege von Gesetzen, Bern/Stuttgart/Wien 2000, S.3ff.
할 수 있는 고찰과 내용에 근거하고 있는 경우 특히 그 기초가 잘 알 려져 있고, 접근할 수 있으며 심사가능한 고찰과 내용에 근거하고 있 거나, ② 모든 관련되는 효과를 추구하는 과정이 체계적이고, 가능한 한 광범위하게 조사하는 데 기초하고 있거나, ③ 가능한 한 효과관련 성들에 관한 객관적인 내용을 위해 노력하는 경우 특히, 특수하고 부 분적인 이해관계를 통하여 일방적으로 특징지워져 있지 않는 내용을 위해 노력하는 것을 말한다.76) 또한 스위스에서는 법률은 한편으로는 국가적 프로그램(staatliche Programme)을 담고 있으며, 다른 한편으로 법률 내지 개별적인 법률규정은 국가적 조치(staatliche Maßnahmen)의 일부만을 담고 있으므로 입법평가와 프로그램평가(Programmevaluation) 내지 정책평가(Politikevaluation)을 분명하게 구분지우기 어려운 경우도 적지 않다고 한다.77)
입법평가제도는 법의 실효성의 관점을 중시하는 법사회학, 비용과 효용의 관점을 중시하는 법경제학의 기법을 입법에 포섭하여 입법행 위의 실시, 효과에 관한 과학적 분석을 행하는 것이라 할 수 있다.78) 입법평가는 입법에 대한 비평과는 다르며 단순한 통계와도 다르다. 또한 판결에 대한 효과를 연구의 대상으로 할 수도 있으나 입법평가 는 그 대상을 입법에 한정한다는 점에 특징이 있다. 또한 입법평가는 시간적 차원(zeitliche Dimension)을 내포하는 것으로서,79) 과거와 미래 를 동시에 직시한다. 특히, 오늘날 다원적인 사회질서, 점증하는 문제 의 복잡성 및 탈산업화적 사회로 이행하는 발전경향을 배경으로 할
76) L.Mader, Ibid., S.97.
77) 이에 관해서는 Ulrich Klöti, Inhaltliche und methodische Anforderungen an wissen-schaftliche Politikevaluationen, in : W.Bussmann/U.Klöti/P.Knoepfel(Hrsg.), Einführung in die Politikevaluation, aaO., S.39 참조.
78) Christoph Grimm, Gesetzesfolgenabschätzung -Möglichkeiten und Grenzen aus der Sicht des Parlaments, ZRP 2000, S.88.
79) 시간의 의미에 관하여는 Carl Böhret, Folgen. Entwurf einer aktiven Politik gegen schleichende Katastrophen. Opladen 1990, S.112ff.
때 입법은 사회적 과정, 즉 극히 다양한 기관들과 정치적 세력들이 공식적 또는 비공식적 권한을 통해 참여하는 권력분립적 절차로 이해 되고 있다.80) 따라서 입법평가는 다차원적으로 행해진다. 입법평가는 법률에 대한 사전적 평가와 사후적 평가를 지속적으로 교환함으로써, 또한 시간의 흐름에 따른 지속적인 모니터링을 수행함으로써 오류의 반복을 피하고 법률의 질적 개선을 도모하는 것을 가능하게 하는 경험 과 지식이 축적되리라는 기대가 깔려 있다.81) 입법평가의 유형에 따른 용어를 살펴보면 다음과 같다.82)
【표 1】 입법평가의 유형과 용어설명
80) Erhard Mock, Die politische Dimension der Rechtssetzung, in ; Heinz Schäffer(Hrsg.), Theorie der Rechtssetzung, Wien 1988, S.127f.
81) “입법평가란 법률의 실시에 의하여 발생하는 각종 영향을 파악하고 그것을 기초 로 당해법률의 실효성․효율성 등을 평가하는 작용”으로 정의할 수 있으며, 과거에 획득된 경험을 기초로 어떤 복수의 정책선택의 비교 및 복수의 문제제기의 제시가 가능하게 되며, 그것에 의하여 장래예측의 실시, 규범제정 프로세스의 투명화가 실 현된다” Lars Brocker, Gesetzesfolgenabschätzung und ihre Methodik, in : Hagen Hof/
Gertrude Lübbe Wolff(Hrsg.), Wirkungsforschung zum Recht 1, Baden-Baden 1999, S.35.
82) 유사한 서술로서 Malaika Grün, Methode für eine Prospektive Gesetzesfolgenabschät-zung, in ; Staatskanzlei Rheinland-Pfalz(Hrsg.), GesetzesfolgenabschätGesetzesfolgenabschät-zung, dargestellt am Beispiel eines Zeugenschutygesetzes Voran, H.5, Mainz 1997, S.12.
평 가
유 형 사 용 용 어 입법과정에서의
중점단계 대 상
사 전 평 가
∙ Prospeckive Gesetzesevaluation
∙ Prospektive Gesetzfolgenabschätzung (pGFA)
∙ Prospeckive Rechtswirkungsfors-chung (RWF)
∙ Wirkungsprognose
∙ 사전적
∙ 구상단계 (규율의도, 규율
안의 제안)
∙ 규율필요성 분석 및 규율 대안에 대한 심 사분석