사후적 입법평가를 실행할 기본적인 결정이 내려진 이후에 구상단 계에서는 사후평가를 위한 진행방식을 계획한다. 실행단계에서는 자
료조사와 조사된 자료에 대한 분석이 이루어지며, 평가단계에서는 개 별조사의 결과를 비교․평가하고 기록한다.
1. 구상단계
사후적 입법평가의 구상단계는 심사기준의 선정 및 이와 밀접한 관 련성을 가지는 평가의 범위확정으로 구성되어 있다. 일반적으로 법규 정에 대한 평가는 절대적이 아니라 비교해서 실시되기 때문에 비교의 방식이 우선 확정되어야 한다. 다만, 예외적인 경우에는 예컨대, 법규 정의 흠결이 명백하게 제시되어 있는 경우에는 비교분석을 포기할 수 도 있다. 따라서 특정한 법규정의 개정필요성을 확정하기 위해서 전 문가 워크샵과 수범자 워크샵을 내부에서 실시하여 문제점을 분석하 는 것으로도 충분할 수 있다. 이 경우 문제점 분석이 사후적 입법평 가의 한 부분이 된다. 그 다음에는 선정된 심사기준과 관련한 추정(가 설)이 측정가능하도록 표현해야 한다. 그 밖에 자료조사의 방식을 선 정하고 자료조사의 실행을 구체적이고 조직적으로 준비한다.
(1) 사후적 입법평가의 동기
사후적 입법평가에 대한 동기는 사회적 그룹들 속에서 법령개정의 필요성을 주장함으로써 나타날 수 있다. 특정 법규정에 대한 소송건 수의 증가도 법규범의 사후적 입법평가에 대한 동기를 형성할 수 있 다. 또한 사후적 입법평가의 동기는 특정 법규정의 결과를 심사할 필 요성을 인식하고 있는 정치․행정 체계에서 직접적으로 제기될 수도 있다. 그리고 특정한 법률에 대한 사후평가를 이미 법률 그 자체에 명문화하고 있는 경우도 있다.185)
185) 이에 관한 사례로서는 ① 독일의 “요보호위험의 사회적 안전조치에 관한 법률 (Gesetz zur sozialen Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit: PflegeVG)” 제10 조제4항을 들 수 있다. 동 규정에 의하면 “연방노동복지부는 연방의 입법관련 기관 에 대하여 1997년부터 매 3년마다 요양보험의 추이, 독일전역에서의 요양보호의 상 황 및 제안의 실제 전환 및 요양보험의 문제에 대한 위원회의 조언에 관하여 보고
일정한 경우에는 법률의 직접적 영향이 수범자들에게 매우 신속하게 나타나는(impact) 반면에(금지의 경우), 본래적인 효과(outcome)는 대체 로 중장기에 걸쳐 나타나게 된다.186) 부수적 효과나 다른 규범들과의 상호작용효과 역시 통상 비교적 오랜 집행기간이 경과한 이후에 비로 소 가시화된다. 더욱이 규범의 효과나 효율성에 대한 확실한 판단은 종종 장기간에 걸친 통계자료의 비교를 통해서만 비로소 확인할 수 있 다. 따라서 정확히 언제 사후적 입법평가가 이루어져야 하는가는 구체 적인 사안에 따라 확인할 수밖에 없다. 그러나 개략적인 지침이긴 하 지만, 본래 사후적 입법평가는 빨라야 법률시행 후 5년이 지난 이후에 비로소 행해지는 것이 바람직하며, 또한 어떤 법률이든 적어도 매 10 년마다 심사가 이루어지는 것이 타당하다는 원칙을 제시할 수 있다.
평가에 대한 경험의 결여 및 평가가능한 대상과 평가기준의 방대함 에 비추어 볼 때,187) 어떤 경우에 학문적 또는 실무적으로 사후적인 입법평가가 실행되어야 하며 또 어떤 경우에 수집된 정보들에 대한 실용적 분석으로 충분한 것인지에 대해 언급하는 것은 매우 어렵다.
한다”고 규정하고 있다. 이 규정은 법률의 결과를 정기적으로 사후검증할 것을 규 정한 것이다. 이러한 평가조항들은 그 초기적 모습이 독일의 연방입법, 예컨대 연 방임미시온방지법(Bundes-Immissionsschutzgesetz, 1990.5.14. BGBI.I S.880.) 제61조 또 는 주택보조금법(Wohngeldgesetz 1993.2.1. BGBI. I S.183) 제35조에서도 나타나고 있다. ② 스위스의 “CO₂배출삭감에 관한 연방법(Bundesgesetz über die Reduckion der CO₂Emissionen)” 제5조에서는 “연방의회는 CO₂배출삭감에 관하여 강구된 대 책 및 강구될 예정인 대책의 효과를 정기적으로 평가한다. 이 경우 연방의회는 특 히 인구증가율, 경제성장률 및 교통증가율 등 주요한 일반적 조건의 변동을 고려한 다. 연방의회의 평가는 통계데이터에 의거한다”라고 규정하고 있다. 스위스에서는 이러한 사후평가를 규정한 법률들이 매우 많다. 따라서 사후적 입법평가를 위해서 는 비용이 많이 들어갈 수 있기 때문에 평가조항들은 그 목적에 따라 차별적으로 적용될 수 있도록 하거나, 통계 및 모니터링에 관한 단순한 의무부과에 국한하여야 한다는 견해도 있다. Arbeitsgruppe, Gesetzesevaluation, Schlussbericht, aaO., S.93ff.
186) Daniel Kettiger, NPM und NEF ins richtige Licht gerückt -eine Replik zum Beitrag von Markus Zürcher, LeGes 1999/3, S.135.
187) Wener Bussmann/Ulrich Klöti/Peter Knoepfel(Hrsg.), Einführung in die Politikevaluation, Basel/Frankfurt a.M. 1997, S.78ff ; Evert Vedung, Evaluation im öffentlichen Sektor, Wien/Köln/Graz 1999, S.31.
이 문제는 법률자신이 평가를 예정하고 있는 경우에만 분명하게 답할 수 있다. 결국 이에 관한 기본사고는 평가가 유익한 것이어야 한다는 점일 수밖에 없다.188) 사후적 법률평가의 대상과 기준은 무엇인가라는 물음은 바로 구체적인 또는 구체화가 가능한 잠재적 요소에 의해 결 정된다. 사후적 입법평가단계에서 얻어진 결과는 적어도 어느 정도로 법률의 목표가 달성되었는가의 여부, 법률집행에 있어 얼마의 비용이 발생하였는가, 그 비용이 비용예측과 일치되는가의 여부 그리고 새로 운 규율에 대한 수요(폐지, 개정, 새로운 법률의 제정)가 존재하는가의 여부에 대한 해명을 담고 있어야 한다. 이 경우 법률집행으로부터 얻 은 경험이 그 출발점이 된다.
【표 36】 사후적 법률평가의 수행여부에 관한 결정도189)
출발 10년을 A 경과한
법률 A
L 필요성
심사
법률 폐지
평가생략
사후적 평가
B C D
G F E
H
K
I
아니오 아니오 아니오 아니오
예
아니오 예/의문
예
예 아니오
예 예
예 예 아니오
아니 아 오
니 오 예
아니 오
예
예 L:필요한가?
188) E.Vedung, Ebd., S.12f.
189) Arbeitsgruppe “Gesetzesevaluation”, Die Wirkungen staatlichen Handelns besser ermitteln.
Probleme, Möglichkeiten, Vorschläge. Schlussbericht an das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartment, Bern 1991, S.25.
A : 10년을 경과한 법률인가?
B : 경제 및 사회에 대한 중대한 의미가 있는가?
C : 국가재정에 있어 중대한 의미가 있는가?
D : 효과가 명확하지 않거나 예측불가능하여 혁신적 조치(새로운 구상)가 요망되는가?
E : 논의의 여지가 있는 효과에 대한 조치인가?
F : 불명확한 수용문제의 공시인가?
G : 새로운 규율요구에 관한 정치적 압력이 있는가?
H : 예측되는 새로운 인식에 대한 평가의 제시인가?(효용) I : 비용/효용관계를 뒷밭침할 수 있는가?
K : 중대한 순수학문적 이익인가?
(2) 심사기준의 확정
사후검증의 범위확정과 밀접한 관계에 있는 것은 사후적 입법평가 를 구체적으로 적용하는 사례에서 유의해야 할 심사기준을 선정하고 확정하는 것이다. 사후적 입법평가의 핵심적인 심사기준은 일반적으 로 목표달성도(Zielerreichungsgrad)이며, 그 밖에 중요한 심사기준으로 는 비용추이(Kostenentwicklungen), 비용-편익-효과(Kosten-Nutzen-Effekte), 수용성(Akzeptanz), 실용성(Praktikabilität), 부수적 효과(Nebenfolgen) 등 이다. 여기서 다양한 심사기준들간의 가능한 관련성도 고려해야 한다.
예컨대, 경제영역에서는 종종 특정 법규정에 대한 수용성이 비용추이 와 관련성을 가지고 있으며 목표달성도 역시 종종 특정 법규정에 대 한 수용성을 판단하는 자료가 된다. 이러한 심사기준의 확정은 정책 적이고 전문적인 검토에 따라 이루어지며, 일부 법률에서는 유의해야 할 심사기준을 명문으로 제시하기도 한다.190)
190) 심사기준을 법률에서 확정한 사례로서 독일의 요양보호법(PflegeVG) 제109조제1 항에서 “연방정부는 이 법의 목적달성을 위하여 연방참의원의 동의를 얻은 법규명 령을 제정하여 입원요양시설과 통원요양시설 및 가정단위의 요양에 관하여 이를 매년 조사하여 연방통계로 정리할 권한이 있다. 연방통계는 다음 각 호의 사안을
목표달성도를 심사할 때 유의하여야 할 점은 종종 법률에는 일반적 인 상위목표(주목표)에 도달하기 위하여 기타 목표(하위목표, 부수목표 등)와 목표를 지원하는 조치들이 규정되어 있다. 따라서 주목표, 기타 목표 및 목표를 지원하는 조치들(개별규정)간의 예상되는 효과관련성 을 조사하고 법률에 목표를 지원하는 조치들과 법률의 목표간의 관련 성을 나타내는 추측된 효과모델을 분명하게 하는 것이 바람직하다.191) 목표와 조치들간의 관계를 분명히 하는 것은 유용할 뿐만 아니라 필 요하다. 특정 법률의 상위목표를 목표달성과 분리하여 심사하는 것은 불가능하기 때문이다. 상위목표에 대한 설명은 항상 직접적으로 측정 할 수 없다. 예컨대, 인간의 자기결정, 독자성 및 인간존엄의 개념들 은 그 내용을 확정하지 않고서는 측정될 수 없기 때문에 입법자가 어 떠한 하위목표나 조치들을 가지고 이러한 상위목표에 도달하고자 하 며, 하위목표나 조치들이 상위목표와 어떠한 관련을 가지고 있는지 분명하게 해야 한다. 그 다음에는 이러한 관련성을 측정가능하고 심 사 가능하도록 표현하여야 한다.
경우에 따라서는 이미 사후적 입법평가를 실시하는 과정에서 어떠 한 심사기준을 개별적으로 유의해야 할 것인지에 관하여 제시되기도 한다. 예컨대, 특정한 법규정의 수용성에 관한 사후검증을 실시할 때 수용되지 않는 이유가 그 규정을 적용할 때(실용성) 나타나는 문제점 에 있는 것인지를 분명하게 부각시킬 수 있다. 따라서 심사기준은 사
내용으로 할 수 있다. …… 7. 비용의 유형에 따른 보호시설의 비용과 유형, 금액 및 비용부담자에 따른 수익금”으로 규정하고 있다. 이 법조문에서는 입법자가 요양 보험법과 관련한 특정한 비용추이에 대한 정보를 원하고 있다는 점이다. 따라서 이 법을 사후평가할 경우에는 심사기준으로서 비용추이에 유의하여야 한다.
191) 이러한 효과모델은 법률본문, 법률본문의 이유 및 정치적 논쟁, 정부의 해명 등 에서 전개된다. 이 경우에 ① 특정 법률을 가지고 어떠한 목표를 추구할 것인가,
② 그 법률의 주목표는 무엇인가, ③ 어떠한 하위목표, 부수목표 등이 추구되는가,
④ 목표들은 어떠한 관계에 있는가, ⑤ 목표의 구체화와 관련하여 개별적인 조치들 은 어떠한 효과를 나타내는가, ⑥ 주목표, 기타 목표 및 목표를 지원하는 조치들간 의 추측된 관계는 어떠한가 등을 고려하여야 한다.