특정한 법률 또는 법안의 전부 또는 일부규정에 대한 입법평가는 앞서 살펴본 적절한 심사기준을 확정하고 그에 적합한 심사도구를 적 용하여 실시하게 된다. 이와 관련하여 입법에 대한 효과분석을 위한 심사도구는 매우 다양하게 존재하고 있다. 입법의 전부 또는 일부의 효과를 검토하기 위해서는 가능한 한 개별적인 심사도구를 모두 적용 할 수도 있으며, 일정한 심사도구만 적용할 수도 있다. 예를 들면, 특 정한 법형식적인 규정으로부터 경제적 효과(즉 국가행정이나 민간기 업에 대한 부담 또는 부담경감)를 조사하기 위해서는 “비용분석”이 적 합하며, 상이한 규율대상자 그룹에서 규범의 이해가능성 및 수용가능 성을 최적화시키기 위해서는 법령초안상의 법조문에 집중된 “이해가 능성 심사”를 실시하는 것이 적합하다.139)
예산상․시간상의 문제점을 고려해볼 때, 입법에 대한 평가의 과정 에서는 일부의 심사도구만을 적용하는 것이 일반화되어 있다. 그러나 심사기준과 결과에 중요한 영향을 미치는 관련규정을 결함시킴으로써 실험하기에 적절한 검토절차나 심사도구를 도출할 수도 있다. 예컨대, 규율대상자들에게 장래에 재정적 부담가중이나 부담경감이 발생할 것 인지에 대한 여부를 심사해야 하는 경우의 심사도구로는 비용분석,
138) Gerhart Wielinger, Bedingungen der Vollziehbarkeit von Gesetz, in : Th.Öhlinger(Hrsg.), Methodik der Gesetzgebung, aaO., S.156ff.
139) Carl Böhret/Götz Konzendorf, Handbuch Gesetzesfolgenabschätzung (GFA). Gesetz, Verordnungen, Verwaltungsvorschriften, Baden-Baden 2001. S.5f.
급부경로분석, 인건비추산, 비용편익분석 등이 있다. 이들 심사도구는 경제적 효과라는 심사기준에 공통적으로 관련되어 있기 때문에 모든 심사도구를 결합할 수도 있고, 하나의 심사도구만으로도 적합한 경우 에는 그 하나만을 적용할 수도 있다. 입법평가의 과정에서 적용될 수 있는 다양한 심사도구 가운데 대표적인 것을 살펴보면 다음과 같다.
【표 8】 심사도구 및 관련심사기준
심사도구 의 도 관련 심사기준
효용가치분석
∙목표도달을 위한 효용가치분석의 기여와 관 련된 행동방향의 선택
∙행동방향의 선택은 목표달성에의 기여와 관 련하여 비교적으로 평가
∙의도된 규정들이 목표달성에 어느 정도로 기 여할 수 있는지 조사하고 판단함
목표도달성
비용결과분석 ∙장래의 (경제적) 부담가중과 부담경감에 대한
조사(관료제도로 인하여 발생하는 비용도 포함) 경제적 효과
급부경로분석 ∙다양한 담당자들 간의 법적으로 규정된 급부
이전의 조사 경제적 효과
인 건 비 추 산 ∙법규정의 집행을 위해 필요한 인건비의 조사 및 배열
실용성 경제적 효과 비용편익분석 ∙법조문의 장점과 단점에 관한 파악 및 비교
평가 경제적 효과
체계성 및 이해 가능성 검토
∙법안이 규범수범자들이 의도한 목적을 이해 할 수 있고 따라서 준수하거나 이용할 수 있 는 지에 관하여 심사
∙법안의 전부 또는 일부의 집행가능성과 준수 가능성을 심사
∙의도한 규정이 규범수범자들에게 받아들여질 수 있고 준수될 수 있는지, 어느 정도로 그러 한지에 관하여 조사
이해가능성 수용성
Ⅱ. 효용가치분석
1. 개 요효용가치분석(Nutzwertanalyse, beneift value alalysis)은 다양한 법령초 안의 목표효과를 비교․조사하기 위한 평가절차라고 할 수 있으며, 이 것은 특히, “목표달성도(Zielerreichbarkeit)”라는 심사기준을 검토하는데 적합한 도구이다. 효용가치분석은 2개 이상의 법령초안이 제시되어 있 을 것을 전제로 각 법령의 초안을 목표에 중점을 두어 검토하며, 효 용가치분석을 통하여 법령초안(및 현행 규정)을 목표효과성(초안의 목 표에의 공헌)과 관련하여 다양한 목표설정의 배경하에 배열하여 질적 으로 평가한다. 효용가치분석의 진행방식은 ① 관련 법령초안의 전부 또는 일부규정의 정책적 목표를 확인한다. ② 목표체계를 구성한다(이 경우에는 목표체계도를 작성하는 것이 바람직하다). ③ 각각의 부분목 표에 대하여 중요도를 부여한다(100점을 만점으로 하여 각 목표에 대 심사도구 의 도 관련 심사기준
실 무 검 토
∙장래의 효력영역에서 특히 규범적용자가 실 제사례와 그 경과과정을 현실시간적으로 시 험하여 초안의 전부 또는 일부의 집행가능성 과 준수가능성을 조사
실용성 상호작용
상호의존성분석
∙상호 관계있는 규정의 조사와 검토
∙초안내용간의 교차작용의 적합성 분석 또는 다 양한 법조항들간의 조화에 관한 적합성 분석
상호작용 조화성
기 능 도 식 ∙관할배분에 관한 심사 및 예상되는 (조직체 내에서) 마찰에 관한 심사
상호작용 실용성
교차점분석
∙영역에 가까운 규율범위간의 효과(갈등효과 또는 시너지효과)의 파악
∙규정초안과 타 법규정간의 내용적 갈등 또는 상 호 도움을 주는 효과(시너지효과)에 관한 조사
상호작용 조화성
한 점수를 부여한다). ④ 각각의 법령초안에 규정되어 있는 제반 조 치(예: 제1조, 제3조, 제7조 등)를 확인한다. ⑤ 효용가치분석의 행렬표 (Matrix)를 작성한다. ⑥ (부분목표에 도달하기 위한) 법령초안의 목표 공헌도를 조사한다. ⑦ 부분효용을 산정한 후 이를 합산한다. ⑧ 각각 의 법령초안상의 부분목표를 합산한 다음 효용가치가 큰 순서대로 순 위를 매긴다.
【표 9】 효용가치분석의 기본구도
목 표 체 계 규 정 초 안
법 령 안 1 법 령 안 2
부분목표 중요도
(1)
목표공헌도 (2)
부분효용 (1)×(2)
목표공헌도 (2)
부분효용 (1)×(2) 2.1
2.2 2.3
50 20 30
8 3 1
400 60 30
2 3 6
100 60 180
효용가치 490 340
등 급 Ⅰ Ⅱ
2. 활용방법
효용가치분석은 선택된 법령초안 전부 또는 일부 규정들의 목표도 달가능성(목적효과성)을 체계적으로 평가하는데 가장 적절한 심사도구 로서 활용될 수 있으며, 목표에 대한 평가는 간접적으로 관련정보에 대한 조사에 기여한다. 다만, 여기에서 숫자로 제시되는 효용가치는 주관적인 인식과 평가라는 점을 주의해야 한다. 효용가치분석은 경비 가 그다지 많이 소요되지 않으므로, 소규모 팀(관련 법령에 대한 지식 보유자, 1-2명의 외부 보조자)을 구성하여 단시간내에 이 도구를 적용 할 수 있다. 그리고 법령의 일부분만을 효용가치분석에 포함시킬 수
도 있다. 효용가치분석은 주로 계획과 관련된 분야에서 다수 적용된 사례는 있으나, 입법평가의 영역에서 효용가치분석은 그다지 활용되 지 않았으므로 우선적으로 단순한 효용가치분석을 시도해 보는 것이 바람직하다.140)
3. 적용사례
독일에서 실시한 적이 있는 ｢공적으로 지원된 주택의 건축에 있어 서 보조금 부당지급의 방지에 관한 법률(Gesetz zum Abbau der Fehl-subventionierung im öffentlich geförderten Wohnungsbau)｣의 제정과 관련 하여 2개의 초안(Diskussionsentwurf)에 대한 효용가치분석이 이루어졌 다. 2개의 토의초안 중 “초안 1”은 연방의회의 교섭단체에서 마련한 초안이었으며, “초안 2”는 민간연구소가 마련한 초안이었다. 2개의 초 안의 주요내용은 다음과 같다.
140) 효용가치분석에 관한 것은 C.Böhret/W.Hugger, Test und Prüfung von Gesetzentwürfen -Anleitung zur Vorabkontrolle und Verbesserung von Rechtsvorschriften, Köln/Bonn 1980.
; Oliver Dubber/Peter Franz, Über den Nutzen und Wert der Nutzwertanalyse in der öffentlichen Verwaltung, Speyer Arbeitshefte 56, Speyer 1984 참조.
초 안 1 초 안 2 제1 조 (조정금 납부)
(1) 주택의무법에 규정된 공적으로 지 원된 주택의 소유자는 그의 소득 이 동법 제3조에 기재된 소득의 한계를 30/100 이상 초과하는 경 우에는 조정금을 납부해야 한다.
제1 조 (조정금 납부)
(1) 주택의무법에 규정된 공적으로 지 원된 주택의 소유자는 그의 소득 이 동법 제3조에 기재된 소득의 한계를 15/100 이상 초과하는 경우 에는 조정금을 납부해야 한다. 제5 조(소득증명)
(3) 모든 관청 … 및 고용주는 관할관 청의 요청이 있는 경우에는 소득상 태에 관한 정보를 제공해야 한다.
…
제5 조(소득증명)
(3) 모든 관청 … 및 고용주는 관할관 청에 대하여 현재의 소득상태에 관한 정보를 제공해야 한다. …
위 초안에 대하여 목표를 확정하고 목표에 중요성을 부여하는 효용 가치분석의 결과는 다음과 같다.
목표체계도 초 안
상위목표/부분목표
중 요 도
초안 1 초안 2 목 표
공헌도
부 분 효 용
목 표 공헌도
부 분 효 용
주 택 공급의 개 선
(100)
주택건설 의 확장
(40)
주택시장 지원 15 5 75 9 135
공공주택 건설의 확대 25 7 175 3 75
보조금 부 당지급의 방지(60)
공적 수단의 효율적 전환 10 6 60 7 70 수급자에 대한 지원 18 9 162 4 72
행정효율의 증대 7 4 28 5 35
공공지원 주택의 목표그룹
에 적합한 이용 25 4 100 6 150
효용가치 600 537
순 위 Ⅰ Ⅱ
※ 목표공헌도 : 1(가장 낮은 공헌도) ∼10(가장 높은 공헌도) 초 안 1 초 안 2 제7 조(급부의무의 감면)
(1) 주택이 더 이상 공적으로 지원된 것으로 … 볼 수 없을 경우에는 급 부의무는 12주 이후부터 면제된다.
제7 조(급부의무의 감면)
(1) 주택이 더 이상 공적으로 지원된 것으로 … 볼 수 없을 경우에는 즉 시 급부의무가 면제된다.
제10조(목적)
(1) … 조정금납부액은 현재의 공공주 택 건축을 … 장려하는데 사용한다.
제10조(목적)
(1) … 조정금납부액은 현재의 주택건 축을 … 장려하는데 사용한다.
위의 표에서 나타난 바와 같이 “초안 1”이 “초안 2”에 비하여 부분 효용에서 가장 높은 순위에 도달한 것을 알 수 있다. 이와 같이 입증 된 초안은 그 이후의 입법절차의 기초가 되거나 “초안 2”에서 보다 더 높게 평가된 개별규정(예 : 주택시장의 강력한 지원)을 “초안 1”로 수용할 수 있는지의 여부에 관하여 검토한다.
Ⅲ. 비용결과분석
1. 개 요비용결과분석(Kostenfolgenanalyse, Cost Analysis)은 법령초안상의 관 련규정에 대하여 규율대상자에게 예상되는 부담가중과 부감경감을 일 정한 기간 또는 신뢰할 수 있는 기간동안 화폐적 단위로 조사하고 계 산하는 것이다.141) 이 점에서 비용결과분석은 법규정의 신설 또는 개 정으로 인하여 발생하게 될 비용결과를 조사하고 나아가 필요한 경우 에는 이러한 결과를 조정하는데 이바지할 수 있다. 비용결과분석은 다양한 규율대상자들에게 발생하게 될 경제적인 부담가중과 부담경감 의 발생 및 장래의 효과를 그 유형과 범위로 나누어서 조사한다. 입 법평가의 맥락에서 이해할 때, 비용계산은 입법을 완성하거나 집행할 때 발생할 것으로 예상되는 화폐상의 부담가중 및 경감의 파악, 분배
141) 비용결과분석 내지 비용분석은 사회적 편익이 사회적 비용보다도 큰 것임이 명 확한 경우나 사회적 편익에 관하여 이미 명시적으로 고려할 필요가 없는 경우에 직접적으로 발생하는 비용 등 객관적인 파악이 용이한 항목에 착안하여 비용의 전 체적인 규모파악이나 정책수단간의 비용비교 등을 행하는 기법이다. 이것은 거래의 직접적인 대상이 아닌 사회적 비용이나 사회적 편익의 추측을 수반하지 않으므로 비용편익분석이나 비용효과분석보다도 용이하다는 장점이 있다. 그러나 이것은 비 용측면에서 평가하는 것이며 정책실시를 사회적 후생의 관점에서 파악하는 것이 아니므로, 비용분석만으로 공적기관이 정책을 행할 것인가를 판정할 수는 없다. 이 방법은 비교적 객관성이 높지만 가정치나 사용하는 자료에 따라 분석결과가 변동 될 수 있다.
및 산입에 관한 내용적인 언급이다. 법령초안과 관련한 비용결과분석 을 실시하는 경우에도 기본적으로 경영학에서 전개하고 있는 비용계 산방식을 적용하게 된다. 다만, 법령초안의 비용결과분석에서는 주로 법령초안의 관련규정에서 예상되는 비용결과와 규율대상자에 대한(또 는 규율대상자들간의) 비용결과의 경제적 효과를 조사하고 분석하여 추산한다.142)
법령초안의 비용결과를 조사하고 심사함에 있어서는 네가지 분석방 향이 있다. 즉, ① 법규범과 직접적으로 관련되어 있는 자들에게 발생 하는 비용부담의 가중 또는 경감에 대한 조사(좁은 의미의 규범비용),
② 규율대상자가 단지 간접적으로만 관련되어 있거나 아직 관련되어 있지 아니한 비용결과의 조사(예컨대, 규율대상자가 장래세대인 경우 에는 간접적으로만 관련되어 있다), ③ 법령상의 규정을 추후에 집행 함으로써 (행정기관 자체 또는 제3자에게) 발생할 수 있는 비용의 조 사, ④ 법령상의 규정을 작성하고 통과시키는데 소요되는 비용의 조 사143) 등이다. 네 가지 분석방향을 개관하면 다음과 같다.144)
142) 법령초안상의 비용을 유발하는 관련조항이 많이 존재하는 경우에는 비용을 발 생시키는 과정, 급부 및 절감을 유형화할 필요가 있다. 이를 위해서는 예컨대 사례 의 수, 각종 신청, 투자 및 급부지원비용 등과 같은 예상할 수 있는 액수를 추산해 야 한다. 계획된 규정의 경제적 효과도 심사할 수 있다. 즉, 누가 마지막으로 비용 을 부담하며, 누가 이 비용을 타인에게 전가시키며, 누가 이익을 받을 수 있는가에 관한 경제적 효과도 심사할 수 있다. 이 점에서 정치적-행정학적 비용효과분석을 위한 핵심적인 심사도구는 바로 ‘경제적 효과’라고 할 수 있다.
143) 법규정의 생성, 창안 및 통과 및 법조문의 수정을 위한 비용은 정치-행정학적 경과비용으로 고려될 수 있으며 “규범”이라는 제품의 비용 또는 적어도 정치적인
“공동비용가산금”으로 산입시킬 수 있다. 따라서 이 비용은 입법이라는 기초적인 기능에서 나오는 본질적인 민주주의 비용이다. 이 민주주의 비용은 규범 그 자체의 생산 및 결과비용으로서 체계적으로 다른 영역에 놓여있다. 그렇지만, 정책적 경제 성분석이 “법률규정 수의 축소”라는 부가적 목표를 가지고 행해지는 경우에는 이 러한 법률입안비용도 고려되어야 할 것이다.
144) 비용결과분석에 관한 상세한 논의는 Wolfgang Nold, Die Kosten der Gesetze und Verordnungen in Staat, Wirtschaft und Gesellschaft, 2. Aufl., Konstanz, 1983 참조.