제2절 응급구호 시기의 사회복지와 그 영향(1945년~1960년)
2. 응급구호 시기 사회복지 형성과 경로의존적 영향
해방 후 미군정에 의한 통치, 전후 분단 상황이라는 역사적 특수성과 당시의 빈약한 경제 사정으로 인한 계급의 실종과 외원 중심의 복지 잔재 는 이후 한국의 복지국가 형성 경로에 큰 영향을 미쳤다.
가. 전쟁과 분단의 영향: ‘계급’ 실종과 연대 억제, 그리고 잔여주의
무엇보다도 한국전쟁과 분단이라는 특수 상황은 이념적 우편향을 정당 화하는 한편, 다른 한 쪽의 이념을 펼칠 수 있는 날개를 사전적으로 꺾어 버렸다.10) 손호철 교수는 이와 관련하여 한국전쟁의 영향인 이념적 지형 의 변화가 낳은 가장 극단적인 결과로서 정치행위자 내지 주체로서의 계 급의 ‘소멸’ 내지 저발달이라고 언급하고 있다. 한국의 민중들은 한국전 쟁 후 그 정치적 조직이나 리더십을 상실했을 뿐 아니라 계급이라는 단어 자체도 일반인들의 언어에서뿐 아니라 학계에서도 실종해 버리는 극단적 인 사태가 생겨났다는 것이다(손호철, 1991).
1948년 7월 17일 공포된 제헌 헌법 제정 당시만 해도 헌법 정신 속에 는 자유와 함께 평등의 이념이 함께 구현되어 있다. “대한민국은 정치, 경 제, 사회, 문화의 모든 영역에 있어서 각인의 평등과 창의를 존중하고 보 장하며 공공복리의 향상을 위하여 이를 보호하고 조정하는 의무를 진 다.”(제5조), “ 영리를 목적으로 하는 사기업에 있어서는 근로자는 법률의 정하는 바에 의하여 이익의 분배에 균점할 권리가 있다.”(제18조), “노령, 질병 기타 근로능력의 상실로 인하여 생활유지의 능력이 없는 자는 법률 의 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다.”(제19조), “대한민국의 경 제질서는 모든 국민에게 생활의 기본적 수요를 충족할 수 있게 하는 사회 정의의 실현과 균형 있는 국민경제의 발전을 기함을 기본으로 삼는다. 각
10) 예를 들면 해방 공간에서 전재민, 실업자, 빈민 구호를 위해 많은 민간구호단체가 결성 되었는데 이 중 좌파계열에 속하는 구호단체도 상당했다. 하지만 당시 시민사회 중심의 민간구호단체가 난립하면서 불법행위가 성행하자 이를 정리한다는 명목 하에 미군정은 1946년 민간구호단체 정리 작업을 단행했는데, 남찬섭(2005a, pp.49-51)은 이 과정에 서 좌파계열 중심의 구호단체가 상당수 정리되었다는 점에서 이념적 의도가 있었을 것 으로 의심하고 있다. 전후 반공이념과 반공법 실시 등으로 좌파계열의 정치․사회․복지 단 체가 발붙일 여지는 사실상 사라졌음은 물론이다.
인의 경제상 자유는 이 한계내에서 보장된다.”(제84조), “농지는 농민에 게 분배하며 그 분배의 방법, 소유의 한도, 소유권의 내용과 한계는 법률 로써 정한다.”(제86조)와 같이 사회민주주의를 지향하는 조항들이 상당 수 포함되어 있다. 실제로 헌법 기초위원으로 참여했던 유진오 박사는 1948년 6월 23일 헌법기초위원회에서 제안 이유에 대해 다음과 같이 피 력했다(한상권, 2017)
이 헌법의 기본정신은 정치적 민주주의와 경제적․사회적 민주주의와의 조 화를 꾀하려고 하는 데 있다고 말씀할 수 있습니다. 다시 말씀하면 불란서혁 명이라든가 미국의 독립시대로부터 민주주의의 근원이 되어 온 모든 사람의 자유와 평등과 권리를 위하고 존중하는 동시에 경제적 균등을 실현해 보려 고 하는 것이 이 헌법의 기본정신이라고 말할 수 있습니다. 그러므로 우리는 모든 사람의 자유와 평등을 기본원리로 하면서 이 자유와 평등이 국가전체 의 이해와 모순되는 단계에 이르면 국가권력으로써 이것을 조화하는 국가체 제를 생각해 본 것이올시다.(유진오, 1980; 한상권, 2017, p.100 재인용)
“아담 스미드적 자유방임주의는 20세기 중엽에 처한 한국의 현실에 적 합하지 않은 것으로 확신하였고, 그 때문에 당시 우리나라에 와 있던 미 국인의 대부분이 품고 있는 것과 같은 민주주의의 개념에 대해 불만과 불 안을 느끼고 있었”(유진오, 1980; 한상권, 2017, p.102 재인용)다는 그 의 회고를 통해서도 당시 헌법 정신에는 약육강식의 무자비한 시장으로 부터 약자를 보호하고 평등을 추구하고자 하는 복지국가의 이념이 녹아 있음을 짐작게 한다.
하지만 이러한 헌법정신은 미군정에 의한 냉전논리의 파급, 전쟁과 분 단으로 인한 반공이념의 관철과 좌파의 인적․이념적 청산으로 현실에서 부 정되었다. 1961년 군부 쿠데타로 집권한 군부정권에 의해 1963년 헌법이 전면 개정되면서 위에서 언급한 제헌헌법 조항들이 대부분 삭제됨으로써 명맥으로나마 유지되던 복지국가의 헌법 이념은 실질적으로 사라졌다.
한국전쟁은 이러한 경향에 결정적 쐐기를 박았다. 우선 북한의 남침 그 자 체가 남북협상파와 중간파에 대한 국민적 신뢰를 크게 떨어뜨렸다...전쟁은 적이냐 동지냐의 양분법적 사고를 크게 조장했으며, 따라서 중간노선이나 협 상노선을 배척하였다. 민주사회주의 같은 온건한 이념조차 공산주의와 동일 시되거나 용공시되었다...한국전쟁은 반공주의적인 정신적 분위기를 높였다.
(김학준, 1993; 유팔무, 2000, p.220 재인용)
한국전쟁의 영향은 ... 의식의 분절화와 사고의 반신불수화에서 더욱 두드러 진다. 한국전쟁은 역사발전의 다른 길에 대한 사고, 지금 자신이 딛고 있는 사회와는 다른 사회형태의 존재가능성에 대한 사고, 자기 체제에 대한 건강 한 문제제기를 통한 역사의 발전모색 등, 어쨌든 지금의 사고체계나 언술체 계와는 다른 것이 존재할 수 있다는 ‘사고의 가능성’ 자체를 봉쇄시켜 버렸 다는 점에서 현재의 한국인들의 사고에 끼친 영향력의 크기에서 이에 필적 할만한 다른 것은 없다.(박명림, 1992; 유팔무, 2000, p.221 재인용)
이로써 복지제도는 후술하는 바와 같이, 권위주의적 개발국가하에서 최소한의 잔여적인 구호 수준에 머물렀던 시혜적 공공부조제도와 산업화 혹은 정권의 정당화를 위한 필요에 의해 도입된 산재보험과 직역연금 등 을 중심으로 도입되었다. 사회복지에 대한 시민의 권리는 물론이고 노동 기본권마저 억압되던 시대에 ‘사회복지를 위한 연대’나 ‘보편주의’가 발 디딜 틈은 존재하기 어려웠음은 물론이다.
앞서 살펴본 바와 같이, 복지국가 발달 과정에서 노동계급 연대는, 스 웨덴을 비롯한 노르딕국가들에서와 같이 노동계급의 지지를 바탕으로 이 들을 대표하는 정당이 정권을 획득하는 직접적 방식으로든, 독일, 영국과 같이 노동운동과 같은 정치적 위협에 대응하여 지배계급의 양보를 얻어 내는 간접적 방식으로든, 결정적으로 중요한 요인으로 작용했다. 하지만 남북분단과 전쟁이라는 한국의 역사적 특수성으로 인하여 한국의 경우 초기 노동계급의 형성 단계부터 연대의 억제와 억압에 직면할 수밖에 없 는 상황에 직면했다.
나. 외원과 민간중심 복지공급체계의 영향: 내담자주의 형성
복지국가 형성 과정에서 유럽과 미국 간의 가장 큰 차이점 중 하나는 복지의 제공자와 전달체계가 누구인가였다. 빈민법과 사회보험 전통의 유럽 복지국가들의 경우 국가형성(state-building) 과정에서 국가의 가 장 큰 역할 중 하나가 빈민과 노동자의 보호를 통한 사회(국민)통합이었 다. 하지만 이민의 나라였던 미국에서 최고의 가치는 개인의 자유였으며 개인에 대한 국가의 개입은 극도로 제한되었다. 국가 형성 초기 복지 개 입은 고작해야 남북전쟁(Civil war)으로 인한 전쟁미망인과 고아 그리고 상이군인에 대한 구제 정도에 머물렀다. 대신 빈민에 대한 구제는 민간 자선단체와 사회사업의 몫이었다. 해방 공간에서 미군정에 의한 직접 통 치와 전후 냉전시기 미국의 영향력은 한국 사회복지의 형성에도 큰 영향 을 미쳤음은 주지한 바와 같다.
초기 복지자원의 상당 부분을 외원 특히 미국의 원조에 의존하면서, 미 국식의 잔여적 복지와 민간 사회사업 중심의 복지체제가 형성되었다. 당 시 국민국가의 형성 과정에서 서민은 물론이고 지배계층도 복지국가는 물론이고 사회권적 기본권에 대한 인식이 미흡했다. 미국에서와 마찬가 지로 복지는 사회‘복지’라기보다는 사회‘사업’ 혹은 ‘자선’에 가까웠다.11) 복지는 빈민에 대한 최소한의 구호이며, 그 주체는 국가보다는 민간이어 야 하고, 다만 국가는 민간 시설에 대해 재정 지원과 관리․감독을 할 필요 가 있다는 것이 일반적 인식이었다. 사회복지사업법 제정 필요성에 대한 1969년 「국회 보건사회위원회 회의록」(제7호, 1969년 12월 19일)은 이 러한 인식의 단면을 보여준다.12)
11) 초기 사회복지 전문가 양성을 담당했던 대학에서도 미국의 영향으로 사회사업학과라는 명칭으로 학과가 설립되었고, 그 커리큘럼과 교과서도 미국 대학의 그것을 답습했다. 많 은 대학에서 1990년 들어 사회사업학과를 사회복지학과로 개칭했으며, 사회정책과 복 지국가 관련 과목을 개․증설했다.
연간 100억에 가까운 그러한 막대한 외원이 지금까지 우리나라에 들어오고 있었는데 불구하고 최근의 경향에 의하면 그러한 외원이 점차적으로 감소되 어가는 그러한 경향을 보여주고 있습니다. 한편 정부로서 또는 지방자치단체 의 재정능력으로 보아서 가까운 시일 내에 사회복지사업에 관한 충분한 재 정적 뒷받침을 받을 수 있다고 하는 확실한 보증은 아직 없는 것입니다 ...
연간 100억에 가까운 그러한 막대한 외원이 지금까지 우리나라에 들어오고 있었는데 불구하고 최근의 경향에 의하면 그러한 외원이 점차적으로 감소되 어가는 그러한 경향을 보여주고 있습니다. 한편 정부로서 또는 지방자치단체 의 재정능력으로 보아서 가까운 시일 내에 사회복지사업에 관한 충분한 재 정적 뒷받침을 받을 수 있다고 하는 확실한 보증은 아직 없는 것입니다 ...