1.1. 연구의 필요성
낙농업에서의 주재료인 원유는 연중 매일 생산되고, 저장 기간이 짧아 단시간 내에 생산·가공·소비해야 한다. 살아있는 젖소에서 원유를 생산하 므로 착유가 시작되면 유량을 인위적으로 조절하기가 매우 어렵다. 젖소의 생리적 특성상 봄에는 우유 생산량이 증가하고 여름에는 감소하지만, 우유 수요량은 여름에 증가하는 경향이 있다. 그래서 연간 총 수급을 맞춘다 해 도 잉여 원유의 계절적 발생은 불가피하다.
낙농업은 젖소가 원유를 생산하기까지 최소 2년 이상의 준비 기간과 10 억~20억 원 이상 고액의 투자가 필요한 장치·노동집약적인 산업이다. 따라 서 낙농업은 2~3년 이상의 장기적인 생산계획을 수립하는 동시에 기상 여 건과 주변여건 등 생산적 측면을 고려해야 할 뿐만 아니라 가공·보관관리, 소비 등 수요까지 고려해야 하는 복잡한 산업이다(농림축산식품부 2014b).
이러한 낙농업의 특성 때문에 업체별로 원유쿼터제를 운영한다. 수급을 조절하기 위함이다. 그리고 농가의 소득을 보전하기 위해 원유 가격연동제 를 운영하고 있다. 2002년 10월 원유의 공급과잉 문제를 해결하려고 낙농 진흥회가 잉여 원유 차등 가격제를 시행했다. 유업체도 이와 유사한 원유 생산 쿼터제를 시행하고 있다. 현재 유업체와 낙농가 간 원유 생산 총 쿼
터량은 연간 224만 6,000톤 수준이다. 원유 가격은 2011년 이전에는 3~5 년마다 생산자와 유업체 간 협상 결과에 따라 결정되었다. 하지만 협상 때 마다 심각한 사회적 갈등을 유발함에 따라 2012년 12월 원유 가격 연동제 를 도입하여, 2013년 8월부터 시행하고 있다(농림축산식품부 2014b).
2010~2011년 대규모 구제역이 발생해 원유 생산이 크게 감소하자, 업계 와 정부는 원유 증산 정책을 추진하였다. 2011년과 2013년 두 차례에 걸쳐 원유 가격이 인상되었다. 이로 인해 원유생산이 증가했다. 2014년부터 원 유의 공급과잉으로 인한 분유 재고 문제가 사회적 이슈가 되었다. 원유 환 산으로 평년 10만 톤 수준이던 분유 재고량은 2014년에는 23만 3,000톤, 2015년에는 25만 3,000톤으로 증가하였다. 분유 재고가 급증하면서 상위 10개 유업체의 백색시유 영업이익은 2013년 -205억 원에서 2014년 -379억 원으로 크게 악화된 것으로 보고되었다(박상도 2015).
<그림 1-1> 원유 환산 기준 분유 재고량 변화
자료: 낙농진흥회(www.dairy.or.kr: 2016. 6. 15.). 국내 통계.
정부는 원유의 공급 과잉 문제를 해결하기 위한 원유 수급 대책에 막대 한 예산을 투입하고 있다. 2014년 원유 수급 관련 예산이 120억 원(수급조
절 60억 원, 가공 원료 60억 원)에서 269억 원(수급조절 147억 원, 가공 원
<그림 1-2> 1인당 시유·유가공품 소비량과 유제품 수입량
자료: 조재성 외(2015)에서 재인용; 낙농진흥회(www.dairy.or.kr: 2016. 6. 15.). 국내통계.
정부가 추진하는 전국 단위 수급조절제는 실행되지 못하고 있으며, 원유 수급 불균형 문제는 지속되고 있다. 전국 단위 수급조절제(전국 단위 쿼터 제)뿐만 아니라 원유 가격연동제 개선, 집유체계 개선 등 낙농산업의 근본 적인 구조개선이 요구되고 있음에도 불구하고, 이해당사자들의 합의가 이 루어지지 않아 제도 변경과 도입이 매우 어려운 것이 현실이다. 이러한 상 황에서 정부는 업계의 의견불일치로 인한 수급불균형에 대해 막대한 예산 을 계속 투입하는 데 난색을 표하고 있다.
1.2. 연구의 목적
이 연구의 목적은 원유 수급, 가격, 유통 문제에 초점을 두고 낙농산업 구조개선 대책을 마련함으로써 원유의 장기 수급 안정과 낙농산업의 중장 기 발전에 기여하는 데 있다. 낙농산업의 기본 구조를 이루는 원유 쿼터제, 원유 가격연동제, 집유체계의 문제점과 이에 대한 대안들을 검토한다. 그 리고 대안들이 각 주체에 미치는 영향과 수용가능성을 분석한다. 새로운
낙농제도 도입이나 제도 변화가 낙농가, 낙농조합, 유업체, 소비자, 정부에 게 미치는 영향을 분석하여, 이해관계자들이 납득하고 받아들일 수 있는 대안을 제시함으로써 정책 대안의 실효성을 높이고자 한다.