WEF(2013)는 수자원 공급 위기를 심각한 소득 불균형, 만성적 재정 불균형에 이어 세 번째로 글로벌 리스크 순위에 포함하였다. 수자원 공급 위기는 가뭄, 홍수, 수질 문제 등 다양한 원인에 기하지만, 이 중 가뭄은 수자원 공급 위기의 가장 직접적인 원인이다.
가뭄(drought)이란 강수 혹은 가용 수자원이 평균적인 수준에 비해 지속적으로 적게 유지되는 자연 현상이다. 가뭄과 함께 많이 사용되는 용어인 물 부족(water shortage)은 인간 활동으로 인한 수자원의 불균형을 일컫는다. 용수공급 측면에서 물 부족은 용수 수요량 대비 공급량의 부족이며, 가뭄과 물 수요 증대, 수질 저하 등으로 인해 발생할 수 있다(그림 1-1 참고). 가뭄은 영향을 받는 자연의 수문순환 요소에 따라, 기상학적 (meteorological), 농업적(agricultural), 그리고 수문학적(hydrological) 가뭄으로 구분 될 수 있으며, 가뭄으로 인한 용수공급 시스템에서의 물 부족을 일컫는 운영적 (operational) 가뭄, 물 부족으로 인한 환경, 사회, 경제 등에 대한 영향을 나타내는 사회 경제적(socio-economic) 가뭄으로 분류되기도 한다(그림 1-2 참고).1)
자료: 필자 작성.
<그림 1-1> 물 부족 원인
1) MEDROPLAN(2011) 참조.
자료: MEDROPLAN(2011); UNISDR(2009).
<그림 1-2> 가뭄 현상과 대책의 역할
가뭄재난에 대한 관심과 연구가 꾸준히 있었지만 여전히 가뭄관리는 어려운 문제이다.
이는 가뭄이 지니는 몇 가지 특성에서 원인을 찾을 수 있는데, 우선 가뭄은 느리게 진행하 며 발발하는 데 걸리는 시간 동안 잠복성을 지니는 ‘잠복성 재해’이다. 이에 가뭄을 바로 알아차리기 어려움이 있고, 미연에 가뭄을 방지하거나 가뭄으로 발생되는 피해를 명확히 파악하기 어렵다. 또한 이미 살펴본바와 같이 농업, 물 공급, 환경 등 다양한 분야에 각기 다른 시기에 피해를 입힐 수 있다. 우리나라는 예로부터 크고 작은 가뭄을 겪어 왔다. 각종 보고서 및 가뭄 관련 보도물 등을 살펴보면 과거에는 농작물의 수확 관련 피해에 대한 내용이 대부분이었으나, 산업화 이후 강수량 부족, 저수지 저수율 등이 언급 되고 있다. 앞서 언급한 바와 같이 가뭄 특성상 피해를 일정한 수치로 나타내기 어려움 점 등의 한계가 있어, 가뭄이 발생한 특정 지역과 시기 동안의 피해만 확인할 수밖에 없고 정확한 시점, 종점, 심도 등이 확인되지는 않는다.2)
2) KEI(2013) 참조.
기후변화로 인하여 홍수와 가뭄 등의 자연재해가 꾸준히 발생하고 있으며, 반복 적으로 발생하는 가뭄으로 인한 물 부족 피해를 줄이기 위해서는 체계적인 가뭄 대책이 필요하다. 국가 및 지역별로 기본적인 수자원 정책은 수립하고 있으나, 가뭄에 대한 대책은 대체로 심각한 가뭄이 발생한 후에 수립된다.3) 효과적 가뭄관리를 위해서는 기존의 재해 관리(Crisis management)를 벗어나 리스크 관리(Risk management) 개 념을 바탕으로 한 접근이 중요하다. 재해 관리는 재해 후의 영향 평가와 대응 및 회복과정 이며, 리스크 관리는 대책 및 피해 경감, 예측과 조기경보에서부터 재해까지의 전반적인 과정이라고 할 수 있다.4)
<그림 1-3>은 가뭄 리스크 관리의 4단계 주요 요소를 제시한다. 예방 및 대비 단계는 가뭄 발생 이전으로 취약시설 점검, 예 · 경보시스템 개선, 관련 규정 정비, 재난 대비 대책 마련 등을 통하여 가뭄 발생의 가능성을 낮추는 대책을 계획 및 준비하는 단계이다.
가뭄 발생 이후 대응 및 복구 단계에서 재난 정보의 수집 및 응급조치 등 피해 대책을 진행하고 가뭄 발생 이전 상태로 회복하기 위한 노력을 수행하게 된다. 이러한 네 가지 과정은 상호 의존적으로 각 과정의 활동들은 다음 단계에 영향을 미치며 최종 복구 단계 에서의 결과 및 노력은 예측 단계에 도움을 주어 리스크 관리의 기능을 향상시킨다.5) 우리나라의 경우도 국가안전관리 기본계획에 따라 가뭄관리를 하고 있으며, 가뭄 리스크 관리를 위한 제도적 틀은 어느 정도 갖추고 있다고 판단된다.6)
3) KEI(2013) 참조.
4) Wilhite et al.(2000) 참조.
5) 소방방재청(2009); 태백시(2009) 참조.
6) KEI(2013) 참조.
자료: Public Safety Canada(2010); KEI(2013; 2014).
<그림 1-3> 가뭄 리스크 관리 체계
<표 1-1>은 가뭄관련 정부 및 관련기관의 보고서 목록이다. 기존 연구 보고서는 가뭄관리의 기본적 원칙, 국가적 대응 방안 등 일반적 정책 제시에 초점을 맞추고 있다. 즉, 지역 특성에 맞는 가뭄 정책을 개발하기보다 일반적인 가뭄 정책을 나열하는 수준에 그친 경우가 많다.7) 가뭄백서 등의 사례집의 경우 각각 가뭄 사례에 대한 방대한 정보를 제공한다는 데서 매우 유용하지만, 구체적인 분석보다는 일차적인 사실 나열을 위주로 하고 있는 한계가 있다. 이는 주요 가뭄 피해 및 대응 사례를 종합 분석하여 사례의 시사점을 바탕으로 한 기존 정책의 개선방안 모색 필요성을 제시한다.
7) 배덕효(2014) 참조.
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