우리의 실업자 직업훈련체제의 정비를 위해 정책목표를 다시 규명하는 작업이 필요하다. 실업자 직업훈련은 특히 적극적 노동시장대책의 일환으로서 그 정책목 표는 다음과 같이 세 가지 범주로 구분될 수 있다(CEDEFOP, 1998). 첫째, 분배 적(distributive) 효과로서 그 대책이 올바른 방향으로 고용을 재분배하였는가? 어 느 정도 목표집단을 포함하는가? 다른 집단에 대한 측면효과는 무엇인가? 둘째, 수익자(beneficiaries)에게 가시적인 긍정적 영향을 주었는가, 훈련프로그램이 목 표집단의 고용기회, 소득, 직업의 질을 개선하였는가? 셋째, 거시경제적 효과로서 일반적인 실업수준, 임금, 정부재정에 대한 효과가 있었는가?
이하의 논의에서는 목표집단 지향적 직업훈련이 각각의 정책목표를 달성하는데 있어서의 현실적 문제 및 대처방안을 제시하고 실업자 직업훈련 프로그램의 효과 성을 제고하기 위한 방안을 제시하고자 한다.
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-(1) 분배적 효과
실업자 직업훈련이 사회적 형평성의 실현이라는 분배적 효과를 달성하는데 다 음과 같은 2가지 현실적 문제에 부딪힌다. 첫째, 취약계층은 다음과 같은 직업훈 련 접근장애에 직면한다. 대부분 고용보험 적용대상자가 아닌 경우가 많으므로 훈련참여의 대상이 되지 못할 뿐 아니라 양질의 교육훈련기회를 제공받지 못한 다. 특히 중장년층 여성실업자의 경우에 정규직 취업경험이 적으므로 목표집단지 향적 훈련프로그램이 제공되지 않는다면 훈련참여기회는 거의 없다. 최하수준의 생계보조금 수혜자 및 실업급여 수혜자격이 없는 고령의 실업자는 이런 맥락에서 가장 취약하다.
둘째, 크리밍 효과(creaming effects), 즉 형평성과 효율성간의 딜레마 문제이 다. 통상적으로 실업자 직업훈련 참여절차는 능력있는 구직자에게는 상당히 개방 되어 있는 편이지만, 그 반대의 경우에는 제한적이다. 예를 들어 1998년 1999년 2 개년 동안 실시된 실업자 직업훈련의 경우를 보면, 선발과정에서 의도하지 않았 지만 저연령층․고학력 실업자가 대거 참여하여 상대적으로 고령의 저학력자는 참여기회가 매우 제한된 바 있다. 선진국에서는 재취업률을 가지고 훈련기관을 평가하는 성과연계적 재정지원방식을 도입하여 훈련기관이 이미 노동시장에서 상 당히 유리한 지위를 보유한 지원자를 선발하고 있다.
이상에서 논의한 취약계층의 접근장애, 크리밍 효과를 시정하기 위해 단순히 효율성과 형평성이 협상하면 되겠는가? 역선발(adverse selection)기법(희망자가 아닌 사람순으로 훈련참여자를 선발하는)이 고려될 수 있는데, 미국 테네시에서 는 그 결과를 다음과 같이 예측하였다. “JTPA 수료생의 평균 71% 취업률이, 덜 교육을 받은 구직자를 지향하였을 때, 1/4로 감소될 것이다”(Anderson et al, 1993).
중요한 것은 훈련프로그램의 부가가치는 단순히 취업률로만 측정될 수 있는 것 이 아니라는 점이다. 왜냐하면 취업률 지표는 현재 이수한 훈련과 관계없는 최초 훈련경험, 직업경력 등 과거의 모든 경험의 효과를 나타내기 때문이다. ‘훈련요인 외에 저연령, 짧은 실업기간, 남자이면서 건강이 확보되고, 정상적인 사회보험지
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-위를 가지며, 교육수준이 좀더 높은 경우에 개인의 취업가능성이 높아진다는 사 실’은 그 자체 개인의 훈련가능성을 개선시킨다는 것을 함축하지는 않는다. 훈련 프로그램의 성과를 측정하기 어려운 경우에 그 대안으로서 차별적 취업률 (differential placement ratio) 지표를 사용할 수 있다. 차별적 취업률이란 동일한 특성을 가진 사람들이 훈련을 이수하였을 때와 이수하지 않았을 때의 취업률의 차이를 말한다.
(2) 수익자에 대한 효과성
일반적으로 훈련대상자가 포괄적인 프로그램보다 특정한 대상집단을 대상으로 하였을 때 가장 효과적이라는 사실은 많은 평가연구에서 증명되어 합의가 이루어 진 결론이다(OECD, 1993; Fay, 1996). 더 이상의 심층적인 분석은 없었지만 분명 한 것은 훈련프로그램의 전달이 재취업외에 간접적 효과(side effects)를 중시하는 타겟집단의 요구에 부합하였기 때문으로 보인다.
다음과 같이 수익자에 대한 직접적․간접적 효과를 개선할 수 있는 훈련프로그 램의 설계가 고안되어야 한다.
첫째, 장기실업자는 학교생활의 문제, 실패에 대한 두려움을 가진 경험이 있으 므로 일정기관에 교육을 받으러 다니는 것 자체를 꺼려한다. 이런 문제를 극복하 는 가장 좋은 방법은 훈련과정이 그들의 자질에 맞도록 설계되어 실업자의 자신 감을 촉진하는 것이 중요하다(강제적인 것이 아니라).
둘째, 훈련프로그램이 대부분 너무 짧은 기간동안 진행되어 기본적인 직업태도 를 익히는 것 외에 다른 것을 습득하지 못한다. 그러므로 실업자 직업훈련이라고 할지라도 다음 단계의 훈련과 연계될 수 있도록 훈련 ladder의 개발이 필요하다.
셋째, 훈련참여자들은 훈련기간동안 구직을 연기하여야만 하기 때문에 추가적 인 비용부담에 직면하게 된다. 즉 단기적인 재취업률을 높여 비용이 회수되는 것 에 집착하기보다는 충분한 재정지원이 선행되어야 한다.
넷째, 심리적 장애를 극복하는 것도 중요하다. 부정적 자아이미지, 실패에 대한
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-두려움, 배제의 위협, 비관주의 등도 총체적인 차원의 사회적 지원과 연계되어 제 공되어야 한다.
다섯째, 가장 취약한 집단은 훈련참여가 중요한 것이 아니라 단기적인 직접고 용이 시급하다. 훈련의 기대이익도 낮고, 당장의 소득이 너무나 절실하여 취업을 연기할 수 없는 그런 사람들에게는 단기적으로는 직접고용기회(공공근로, 사회적 고용)를 부여하고 다음단계는 훈련으로 유인한다. 지방자치단체의 사회 경제 프 로젝트에서는 이차노동시장의 조성을 통해 훈련을 이수한 사람에게 우선권을 준 다.
(3) 거시경제효과
일반적으로 훈련프로그램의 거시경제적 순고용효과는 사중손실(dead weight) 및 대체효과(substitution)에 의해 상쇄될 수 있다고 주장한다. 사중손실효과는 고 용주가 고용보조금을 받으면서 종업원을 고용하면서 추가적으로 종업원을 고용할 때 발생한다. 대체효과는 고용보조금을 받은 종업원을 채용하면서 동시에 기존의 다른 종업원을 해고할 때 발생한다. 그러나 취약계층을 지향한 선별적 훈련전략 은 상대적으로 사중손실 효과가 적은 편이다.7)
한편 저숙련 직무에서는 경쟁이 심하기 때문에 대체효과는 더 커질 수 있다는 주장이 있다. 그러나 취약계층에 대한 유명한 연구사례(Ameels/ Lopez-Novella/
Van der Lindes, 1994)에서 충원보조금의 사중손실효가는 55%, 훈련사업의 사중 손실효과는 34%, 충원보조금의 대체효과는 34%, 훈련사업의 대체효과는 9%로 나타났다.
이상의 논의를 종합할 때, 취약계층훈련이 거시경제에 거의 영향을 미치지 못 한다는 사실은 놀랄만한 일이 아니다. 이들에 대한 훈련은 실업자의 구직효율성
7) Bassi/Ashenfelter(1986; OECD 1992, 1993)에 의하면, 타겟집단을 지향한 훈련사업은 자 동적으로 주로 저숙련 근로자가 채용되는 노동집약적 부문에 관심을 가지게 된다. 훈련 의 부가가치는 숙련 구직자보다 저숙련구직자에 좀더 실질질이다 고용주는 정부의 간 섭이 없을 경우 자격조건이 좋은 양호한 구직자도다 상대적으로 취약계층을 덜 채용하 는 경향이 있다.
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-을 개선하는데 있으며, 노동공급-을 활성화하고 좀더 탄력성-을 부여하는데 있다.
근본적으로 실업문제를 해결할 수는 없으나 일자리창출 전략보다 고용의 재분배 수단으로 효과적이다.