3.1. 주요국 농정 수단의 변화
◦ 유럽연합(EU)의 농정이념은 초기 공동농업정책(CAP)의 증산과 생산성 향 상을 목표로 한 생산(물량)주의·효율주의를 탈피해 환경주의, 지역주의, 지 속가능성으로 전환되고 있다. 특히, 1990년대 후반 이래 농정이념은 지속가 능성으로 통합·제시되고 있다.
◦ 일본의 농정이념은 1999년의 신기본법(식료·농업·농촌기본법) 제정을 계기 로 종래의 효율주의 편향을 탈피하였다. 구기본법(1961년 제정된 농업기본 법)은 농업·농업인의 관점에서 ‘농업생산성 향상과 농업인 생활수준의 균 형’을 이념으로 제시한 반면, 신기본법은 국민경제와 국민의 관점에서 식료 의 안정공급, 다원적 기능의 발휘, 농업의 지속적 발전, 농촌의 진흥 등 4대 이념을 제시하고 있다. 신기본법은 구기본법과 달리 정책대상을 이른바 食 의 분야(소비자, 식품산업 등)와 환경분야로 확대하는 등 농정대상의 다양 화를 추구하고 있다.
◦ 미국의 경우도, 전통적 농정이념인 가족농 보호와 농가소득 안정에 덧붙여 시대여건 변화를 반영한 환경보전, 농촌개발, 식품안전, 국민영양 등 다양한 목표를 포괄한 농정전환을 추진하고 있다.
◦ 농정이념과 목표의 변화에 따라 정부의 개입방식도 바뀌고 있다. 미국과 EU는 농산물 시장 및 수급에 대한 정부개입을 축소하는 시장지향형 농정을 추구하는 대신, 농가에 대한 직접소득지불을 확대하고, 나아가 환경, 농촌지 역 등에 대한 지원을 강화하고 있다.
◦ EU는 1992년에 가격지지로부터 직접지불 중심의 전환을 통한 시장지향적 개 혁(1차 개혁)을 추진하였다. 이후 1999년의 2차 개혁과 2005년의 3차 개혁 (이른바 Health Check)을 거치면서 EU의 농정수단은 생산과 연계성이 적은 직접지불로 바뀌고 있으며, 특히 ‘시장이 형성되지 않는 농업의 긍정적 외부 성에 대한 공공지불’이라는 개념에 입각한 정책수단들이 중시되고 있다. 특 히, 3차 개혁에서는 품목별 직접지불을 단일직접지불제(Single Payment)라는 완전 생산중립적 방식으로 전환하면서, 상호준수의무(cross-compliance)를 강화하고 농촌정책의 비중을 확대함으로써 농업·농촌의 지속가능성을 강화 하는 정책전환을 추진하고 있다.
◦ 일본은 신기본법 이래로 가격정책의 축소와 직접지불제도의 확충, 핵심경영 체를 집중적으로 지원하는 선별정책, 상호준수의무 등 새로운 정책수단을 채용하였다. 이는 소비자부담형 농업정책으로부터 재정부담형 농업보호, 즉 가격형성은 시장에 맡기고 가격하락에 따라 피해를 입는 생산자에게는 정 부가 직접지원하는 방식으로의 전환이다. 2000년 중산간지역등직접지불제 도라는 시책으로 시작된 일본의 직접지불제도는 2007년의 품목횡단적 경영 안정대책 및 2010년의 호별소득보상제도와 환경직불제인 농지·물·환경보전 향상대책(영농활동지원 부분) 등으로 확충되고 있다. 일본도 EU처럼 직불 제가 상호준수의무와 연동되는 바, 이는 일본농정에서도 모든 정책의 전제 에 환경이 놓이는 전환이 추진되고 있음을 의미한다.
◦ 농정 중심이 종전의 농업정책(생산증대, 가격지지, 소득보전)에서 농촌정책 으로 이동하는 현상이 EU와 일본, 미국에서도 나타나고 있다. 이들 국가의 농촌개발정책에서 가장 큰 비중을 차지하는 것은 농업환경정책이다. 이는 농업정책과 농촌정책을 결합하여 추진함으로써 다원적기능을 확대한다는 의도가 작용하는 동시에, 이를 통해 농업보호에서 농촌보호로의 보호방식 의 전환이기도 하다.
◦ 기존의 정부개입을 통한 시장왜곡을 유발하는 정책수단을 축소하고 있으며, 생산과 비연계된 직접지불을 확대해 농업인의 경영안정을 도모하며, 기상 이변으로 인한 농업재해에 대한 지원과 농가위험을 관리하는 정책수단이 주요국 농정의 중심으로 자리잡고 있다.
3.2. 직접지불금의 적정 규모
◦ 우리나라는 1997년에 경영이양직불제를 최초로 도입하고, 2002년 쌀소득보 전직불제를 실시한 다음, 2005년에 논농업직불과 쌀소득보전직불을 통합함 으로써 새로운 쌀소득보전직불제로 개편하여 시행 중이다. 이 외에도 현재 시행 중인 직불제도는 친환경농업(1999), 조건불리지역(2004), FTA 피해보 전(2004), 경관보전(2005) 등이 있다.
◦ <표 3-4>는 국내 농업소득과 정부직불금의 변화 추이를 보여주고 있다. 쌀 수매제도가 폐지된 이후 2006년부터 2008년까지 쌀 가격의 하락으로 인한 변동직불금의 증가 때문에 2007년에는 직불예산이 2조원을 상회할 정도로 크게 증가하였다. 이 시기의 농가소득에서 직불금이 차지하는 비중은 24.6%로 2004년에 비해 두 배 가량이 증가하였으며, 농업예산에서 차지하 는 비중 또한 14.4%로 두 배 이상이 상승하였다.
◦ 따라서 직불제도의 당초의 취지였던 시장개방(수매제도의 폐지 등)으로 인 한 농산물(쌀) 가격하락을 재정을 통해 농가에 직접 보상하는 소득보조에 대한 공감대는 많이 퇴조한 가운데 직불제도를 바라보는 시각이 쌀의 생산 과잉을 유발시키는 원인이며, 정부 예산을 포함한 농업부문의 자원낭비를 초래하는 고비용의 제도로 바뀌고 있다.
◦ 특히, 예산당국의 입장에서는 직불금이 경직성 경비화됨으로써 야기되는 재 정운용의 어려움을 완화시키기 위해서 앞으로 직불금이 농업예산에서 차지 하는 비중을 낮추어야 한다는 주장이 있다. 그러나 쌀가격이 어느 정도 안 정된 2009년을 기준으로 보면 농업예산에서 직불금이 차지하는 비중은 15.9%로 미국의 28.6%, 프랑스의 35.6%, 일본의 18.7%에 비하면 여전히 낮 은 수준이다(<표 3-5> 참조). 따라서 우리나라의 직불예산 비중이 과도하다 고 평가할 수는 없다.
◦ 또한 우리나라 농가는 선진국 농가에 비해서 정책적으로 직접 지원받는 수 준이 낮은 편이다. 2009년도에 우리나라의 농업소득 대비 직불금의 비중은 13.7%로, 일본의 15.0%보다 낮으며, 미국의 27.8%, 프랑스의 35.1%에 비해 서 현저히 낮은 수준임을 감안할 때, 우리나라의 농가에 대한 직접적인 소 득지지 수준은 향후 점진적으로 확대될 필요가 있다.
표 3-4. 국내 농가소득과 정부직불금의 비중 변화
2004 2005 2006 2007 2008 2009 농가 수(단위: 천 명) 1,240 1,273 1240 1,231 1,212 1,195 농업예산(단위: 억 원) 66,031 73,406 82,299 87,355 87,035 99,878 직불예산(단위: 억 원) 8,675 10,014 19,441 21,466 19,475 15,914 농업소득(단위: 천 원) 12,050 11,815 12,092 12,092 10,406 9,698 정부직불금/농업소득(%) 5.8 6.6 13.0 14.4 15.4 13.7 정부직불금/농업예산(%) 13.1 13.6 23.6 24.6 22.4 15.9 자료: 농림수산식품부
표 3-5. 주요국의 농업소득 및 정부직불금의 비교(2009년 기준1)) 한국
(억 원)
미국 (억 달러)
프랑스 (억 유로)
일본 (억 엔)
직불금(A) 15,914 192.2 57.4 4,943
농업예산(B) 99,8782) 672.1 161.1 26,370
농업소득(C) 115,8913) 691.0 163.5 33,000
정부직불금/농업예산(A/B) 15.9% 28.6% 35.6% 18.7%
정부직불금/농업소득(A/C) 13.7% 27.8% 35.1% 15.0%
주: 1) 각국의 농업소득은 2009년이 최근에 공표된 통계이다.
2) 복지성 직불예산을 포함하고 있다.
3) 농업소득은 호당 평균농업소득(969.8만 원)에 농가 수(1,195천 농가)를 곱해서 산출 된 값이다.
자료: 한국 농림수산식품부, 미국 농무부, 프랑스 농림부, 일본 농림수산성.
◦ 직불제도에 대한 비판적인 견해 중에 하나는 직불보조금의 왜곡효과이다.
즉 직불금에 의지하는 비효율적 농가의 잔존으로 농업의 자원배분이 왜곡 되고, 농업의 경쟁력이 약화된다는 의견이다. 일례로 뉴질랜드는 1980년대 초 농정개혁으로 보조금을 폐지하고, 시장기능에 맡김으로써 농업경쟁력을 강화하였다. 뉴질랜드는 비효율적 농가의 이농 및 탈농으로 인해 농산물 공 급(생산) 감소와 농산물 가격 상승이 이루어지면서 농가소득이 증가하였다.
◦ 그러나 우리나라는 뉴질랜드와는 달리 농업인구가 많아 보조금 감축을 통 한 농가의 탈농 유도가 쉽지 않은 상황이다. 현재 다른 복지 정책이 없는 상황에서 농업인의 생계안정을 위한 재정지출을 감축하는 것은 쉽지 않다.
다만, 현재 쌀에 편중된 직불금의 조정은 필요하다. 농업생산액에서 쌀이 차지하는 비중이 20% 정도인 데 반해, 전체직불금에서 쌀관련 직불제가 차 지하는 비중은 95% 이상이다.
◦ 2004년 농림부는 농업·농촌 발전기본계획을 수립하면서 2013년 이후 농업 예산에서 직불금이 차지하는 비중을 22.9%로 수립하였고, 현정부의 대선공 약에서도 농업예산에서 직불금이 차지하는 비중을 35%로 유지하기로 하였 다. 따라서 현재의 직불예산 수준을 더 높일 수 있는 근거는 충분하다고 판 단된다. 경제학적으로 적정수준을 말할 수는 없지만, 예산당국이 한·미 FTA, 한·중 FTA 등의 추가적인 농업분야의 시장개방에 대비하여 직불예산 의 확대 노력이 필요하다. 미국과 프랑스보다는 낮지만 일본의 직불예산비 중(2013년 기준)과는 비슷한 20% 수준은 유지되어야 한다고 판단된다.
◦ 이 밖에도 OECD의 생산자지지추정치(PSE)를 통해 각국의 농업지원수준 을 비교할 수 있다. PSE는 각국의 화폐단위로 계산되고 각 회원국의 농업 규모가 다르기 때문에 PSE 자체만으로 농업지지수준을 비교하기는 어렵 다. 따라서 각국을 비교할 때 사용하는 지표로 %PSE가 많이 쓰이는데, PSE를 농가의 총수입 또는 총생산액으로 나눈 것이다. %PSE 계산결과를 보면 한국, 일본이 높은 %PSE를 나타내고 있는 데 반해 호주, 뉴질랜드 등 농산물을 적극적으로 수출하는 국가들은 낮게 나타나고 있다.
◦ 한국과 일본의 %PSE가 높은 이유는 시장가격지지가 PSE 계산에 큰 비중 으로 포함되기 때문이다. WTO 농업협정은 정부의 적극적인 시장개입 수 단이 존재해야 시장가격지지가 있다고 보나 PSE를 계산함에 있어서는 정 부정책 여부에 관계없이 단순히 국내가격과 국제가격의 격차를 시장가격 지지로 보기 때문에 우리나라에게는 불리한 측면이 있다. 즉, 우리나라와 일본과 같이 국내가격이 국제가격에 비해 높은 나라들은 시장가격지지가
◦ 한국과 일본의 %PSE가 높은 이유는 시장가격지지가 PSE 계산에 큰 비중 으로 포함되기 때문이다. WTO 농업협정은 정부의 적극적인 시장개입 수 단이 존재해야 시장가격지지가 있다고 보나 PSE를 계산함에 있어서는 정 부정책 여부에 관계없이 단순히 국내가격과 국제가격의 격차를 시장가격 지지로 보기 때문에 우리나라에게는 불리한 측면이 있다. 즉, 우리나라와 일본과 같이 국내가격이 국제가격에 비해 높은 나라들은 시장가격지지가