◦ 농업보조금 지원의 문제점으로는 첫째, 정부 의존적 경향이 심화되면서 농 업의 자생력 약화를 초래했다는 점이다. 이는 사업대상자를 발전가능성이 높은 경영체 위주로 선정하기보다는 평균적·시혜적으로 선정하여 투융자 사업이 경영체를 경쟁력 있게 발전시키는 데 다소 미흡했으며, 선정된 우수 경영체에 대한 인센티브 및 단계별 발전정책도 부족하였기 때문이다. 농업 인 및 경영체 역시 면밀한 사업성 검토 없이 보조금을 받기 위해 무리하게 사업을 추진하는 경우가 많아 투융자의 효과가 제대로 발휘되지 못하고 시 장 왜곡 및 농가 경영의 부실을 초래했다는 지적도 있다.
◦ 둘째, 직불 보조금이 확대되고 있으나 논과 쌀에 집중되어 형평성 문제, 쌀 생산 과잉문제, 생산이 부족한 밭 작물에 대한 유인책 부족 등의 문제가 제 기되고 있다. 2009년도 쌀직불금은 1조 2,601억 원으로 직불금의 약 84%를 차지하였다.
◦ 셋째, 농식품부 전체 예산의 14%를 차지하는 FTA 대책사업의 경우 보조가 74.4%로 높고, 개별경영체에 대한 보조 비중이 높아 정부의존과 과수요 유 발 가능성이 제기되고 있다.
◦ 넷째, 예산·기금 집행 및 관리체계에 비효율적 요인이 존재한다. 즉, 정책자 금 조달과 집행이 농협에 편중되어 지원채널의 다양성이 부재한 반면, 농업 관련 기금들이 농협, 유통공사, 농어촌공사 등에 분산 관리되어 효과적인 조정이 쉽지 않은 한계가 있다.
◦ 다섯째, 정부 중심의 투융자로 외부 자본의 농업부문으로의 진출·입을 제한 하는 부작용을 초래한다. 외부 자본의 농업부문 유입이 적은 것은 농업
자체의 수익성이 높지 않은 것이 주된 원인이지만 외부 자본·인력 진입을 저해하는 농업분야의 규제도 그 원인으로 작용하고 있으며, 농업부문의 정 부 재정 투융자에 대한 지나친 의존도는 민간 자본 투자를 밀어내는 부작 용, 즉 구축효과(crowding-out effect)를 초래한다.
제
3
장주요국 농업보조금 정책과 시사점
1. 주요국 농업정책 변화와 특징
◦ 20세기에 들어 두 차례의 세계대전과 그 사이에 발생한 대공황으로 인해 당시 패권국들은 원활한 식량공급을 위한 자국의 식량자급을 최우선의 정 책으로 추진하였다.
◦ 식량부족 문제는 20세기 후반기에 들어 어느 정도 해결되었으나, 이후에도 지속된 각국의 농업보호정책은 과중한 재정부담과 농산물의 공급과잉을 초 래하였다. 정치적으로 막강한 힘을 가진 농업인단체의 영향력 때문에 국내 의 구조조정정책은 실효를 보지 못하였으며, 누적되는 재고를 해외시장을 통해 해결하려는 노력은 경쟁적인 수출보조로 인해 재정적자를 가중시켰다.
◦ 이러한 인식을 바탕으로 출범한 WTO 체제는 각국의 시장 왜곡적인 농업보 조정책의 축소와 무역자유화의 진전을 도모하였으며, UR 농업협상을 통해 세부적인 감축 방법을 결정하였다. 그리고 이를 바탕으로 세계 각국은 자국 의 농정전환을 시도하였다. 각국은 UR 농업협정이 규정하는 시장개방 확대
와 국내보조 감축이라는 농정의 국제규율을 준수하되, 자국의 고유한 농업 구조나 농업문제를 반영하는 농정개혁을 단행하였다.
◦ UR 이후 국제 곡물가격이 일시적으로 안정되었으나 2000년대 들어 기상이 변(지구온난화와 기후변화)으로 인한 호주, 미국, 러시아, EU 등에서의 국 지적인 생산감소와 중국, 인도 등 개도국의 경제성장에 따른 수요증가로 인 해 재고의 감소와 가격의 급등이 빈번하게 일어나고 있다. 또한 석유가격 폭등에 대처하기 위해 곡물을 원료로 하는 바이오연료 생산이 증가하면서 농산물 공급이 구조적으로 부족하게 되는 현상이 지속될 가능성이 커지고 있으며, 이러한 시장 환경의 변화가 각국의 농정변화에 직접적인 영향을 미 치고 있다.
1.1. 미국
◦ 미국농정은 전통적으로 생산안정과 가격지지 정책을 통한 농가소득 안정을 목표로 추진되었으며, 이는 가격결정은 시장에 맡기고, 가격하락 또는 수량 변동에 따른 농가수입의 감소는 정부보조금으로 충당하는 방식으로 전개되 어 왔다.
◦ 1996년 농업법의 ‘고정직불제’를 비롯하여 2002년 농업법의 ‘가격보전직 불제(CCP)’, 2008년 농업법의 ‘수입보전직접지불(ACRE)’ 등을 도입하면 서 농가에 대한 소득지지와 경영안정을 강화하고 있다.
◦ 1996년 농업법을 통해 기존의 생산조정을 폐지하고 가격과 연계된 부족 불제도를 폐지하는 대신 생산중립적인 고정직불제를 도입하면서 WTO가 지향하는 허용대상정책으로 전환하였다.
◦ 그러나 2002년 농업법은 농산물의 국제가격이 하락하는 현상을 반영하여 목표가격에 연동된 ‘가격보전직불제(CCP)’를 부활시켰으며, 2008년 농업법 은 곡물가격 상승을 배경으로 형성된 높은 소득을 유지하기 위하여 CCP를 대체하는 ‘수입보전직접지불(ACRE)’을 도입하였다. 이들 제도는 경영안정 을 강화하였다는 점에서 중요한 의미를 지닌다.
◦ 최근 기상재해 빈발에 대응하여 재해대책을 강화하고 있으며, 환경농업정책 도 농업법이 개정될 때마다 지속적으로 확충되고 있다. 당초의 ‘휴경장려 책’에서 ‘농업생산과정에서의 환경보전대책’ 및 농가의 ‘수입보상대책’으로 그 성격이 변화되어 왔으며, 직접지불에서 차지하는 환경보전직불의 비중 은 높아지고 있다.
◦ 2008년 농업법에 따르면 2008~2012년까지 2,840억 달러의 예산이 소요될 것으로 추산되며, 2/3 이상이 저소득층 식량지원 프로그램에 소요되고, 30%
정도가 농업보조정책에 사용된다. 이 중 15%는 농가지원프로그램, 7%는 재해보험, 9%는 환경보존에 각각 투입된다.
1.2. EU
◦ EU는 공동농업정책(CAP)을 통하여 역내 시장통합을 도모해왔다. 개입가격 으로 농산물을 매입하여 재고관리를 하고, 과잉농산물은 수출보조금을 부 과하여 수출로 처리한 것이 기존정책의 핵심이었다. UR 이후 정책방향은 가격보조의 삭감분을 가지고 직접지불과 농촌정책을 강화해 나가는 것이 다. 그리고 공동시장이 공고하게 형성됨에 따라 최근 시장정책에서 농촌정 책, 환경정책 등으로 정책의 축이 이동하고 있다.
◦ EU는 개입가격을 인하하면서 소득보상직접지불의 디커플링화, 농촌개발 강화 등의 방향으로 개혁을 진행하고 있다. 이를 통하여 공급과잉해소와 국 내보조감축을 동시에 추진하고 있다.
◦ 1999년 CAP 개혁으로 CAP은 제1축(가격소득정책)과 제2축(농촌개발정책) 으로 구분되었으며, 2003년 CAP 개혁은 소득보전직불에 있어 이행조건준수 와 디커플링을 최초로 도입하였다. EU는 2003년 CAP 개혁을 통해 모든 소 득보전직불에 대해 완전한 디커플링을 추진하였으나, 최종 합의과정에서 생 산연계직불과 비연계직불 두 개 유형이 공존하는 것으로 최종 합의하였다.
◦ CAP의 제1축은 EU 재정으로 전액 충당되고 있으며, 제2축의 재정은 EU와 실시국가가 공동부담을 한다. 따라서 재정이 충분치 않는 회원국은 제2축으 로의 이행이 정체될 수 있으므로 최근의 정책동향은 ‘제1축의 소득보상직 불제 예산의 일부를 농촌개발로 전환’하거나, ‘제1축 그 자체를 이행조건강 화나 다원적기능을 중시하는 친환경농업으로 전환’하는 정책변화가 나타나 고 있다.
◦ EU는 환경농업정책의 수단으로 직불제를 확대하는 동시에, 이행조건을 강 화하여 환경편익증대와 환경부하감소를 동시에 추구하고 있다. 소득보상직 불제나 단일직불제를 수급할 수 있는 이행조건에도 환경요건을 설정하는 등 환경정책을 농정일반으로 확대하고 있는 것이 특징이다.
◦ 모든 EU 회원국에게 CAP는 공통적으로 적용되며, 개별 회원국은 독자의 조직과 추가적인 예산으로 농업·농촌정책을 추진한다.
1.3. 일본
◦ 농산물 순수입국인 일본의 주된 농업문제는 식량자급률의 하락, 농업경영체 와 농지의 감소, 중산간지역의 농업종사자의 고령화와 농지유휴화 등이며, 최근 일본사회의 급속한 고령화와 인구감소로 인해 농산물의 수요 또한 감 소하고 있다는 것이 특징이다.
◦ WTO 체제에 대응한 일본의 농정개혁은 1992년의 ‘새로운 식료·농업·농촌 정책의 방향(신정책)’을 통해서 시작하였으며, 1999년 기본법 제정, 2000년 중장기 기본계획 수립, 2006년 ‘21세기 신농정 2006’ 등으로 구체화되어 추 진되고 있다.
◦ 시장개방에 대응하기 위해 농업의 체질강화, 국내정책의 WTO 농업협정 등 국제규율과의 정합성 유지, 새로운 수요에 대응한 국내 농업생산체제 정비 등으로 농업·농촌의 활성화 가능성을 모색하고 있다.
◦ 중요한 정책변화는 우선 식량자급률 목표 설정에 있다. 자급률 향상을 위한 노력이 충분한 성과를 올리지 못한 요인을 검증한 후 10년 후의 목표로 열 량기준으로 2015년까지 45%～ 하겠다는 목표를 제시하고, 이를 달성하기 위한 공정표를 마련하였다.
◦ 직불제를 품목별에서 경영단위로 전환한 것도 중요한 의미를 가진다. DDA 와 FTA 등에 의한 시장개방 속에서 농업의 구조개혁을 가속화하고, 국제규 율강화에도 대응할 수 있도록 그동안 품목별로 강구되던 경영안정대책에서 경영단위로 전환하되, 정책대상 경영주체를 극히 한정하는 직불제를 2007 년부터 실시하고 있다. 일본의 직불제도에는 쌀의 생산과잉에 대응한 생산 조정과 칼로리자급률 목표를 달성하기 위한 증산을 병행하면서, 한편으로