(1) 수도권정비계획법의 특징
① 수도권정비계획법은 전국토를 적용범위로 하지 아니하고 수도권만 을 대상으로 하므로 한정된 지역에서만 효력을 가지는 지역법의 성 격을 지닌다.
② 수도권정비계획법은 공장설비만을 대상으로 하는 것이 아니라 기본 적으로 인구의 집중을 초래하는 시설에 착안하여 규율체계를 구축한 법률이다. 즉 인구집중유발시설의 개념이 그러하다. 이것은 인구가 산업시설 등의 증대를 초래하고 있다고 보는 것이 아니라 반대로 산 업시설 등이 인구의 집중을 야기하는 원인으로 파악하는 것이고, 그 러한 전제에서 산업시설의 신증설을 억제하는 것에 규율의 초점을 맞추고 있다.
인구집중유발시설이란 학교․공장․공공청사․업무용 건축물․판매용 건축물․연수시설 기타 인구집중을 유발하는 시설로서 대통령령이 정 하는 종류 및 규모이상의 시설을 말한다.(동시행령 제3조 참조)
“대규모개발사업”이라 함은 택지․공업용지 및 관광지등의 조성을 목적으로 하는 사업으로서 대통령령이 정하는 종류 및 규모이상의 사업을 말한다.(동시행령 제4조 참조)
③ 수도권정비계획은 다른 법령에 의한 토지이용계획 또는 개발계획 등에 우선하며 그 기본이 된다. 심지어 국토의계획및이용에관한법률 에 의한 도시계획조차도 수도권 안에서는 수도권정비계획에 우선적 지위를 내주지 않으면 아니된다(수도권정비계획법 제3조).
(2) 입지규제의 측면
수도권정비계획법에 있어서 총량규제의 규율대상은 비단 공장에 국한 되어 있지 않다. 공장은 이른바 인구집중유발시설의 하나로 포함됨으로 써 수도권정비계획법의 규율대상이 된다. 그런데 수도권정비계획법은 총 량규제를 공장과 그 이외의 인구집중유발시설로 이분하여 규율하는 방식 을 취하고 있다(제18조제2항, 제3항). 이는 공장에 대한 총량규제에 수 도권정비계획법이 매우 비중을 두고 있음을 보여준다.
한편, 공장이 집단적으로 설치될 수 있는 산업단지는 “대규모개발사업”
의 형태로 또한 수도권정비계획법의 규율하에 놓이게 된다.
공장총량규제는 총량을 초과하는 공장의 수도권에의 입지와 설립을 금 지하는 것이므로 공장입지에 있어서의 중대한 제한이 아닐 수 없다. 그 리고 그러한 제한의 목적이 수도권의 과도한 집중해소라고 하는 추상적인 공익목적이며 해당 공장의 입지가 인근 주민의 생활환경에 직접적으로 중대한 침해를 가한다거나 하는 개별적이고 구체적인 목적이 아니다. 누차 지적하지만 이 점에 총량규제의 입지규제적 성격이 매우 강하게 나타난다.
(3) 공장 총량규제의 대상
공장에 대한 총량규제는 공장의 신축․증축 또는 용도변경 모두의 경 우에 적용된다(수도권정비계획법시행령 제21조). 공장의 신축만이 대상 이 아니며 그 증축과 용도변경도 포함된다.
(4) 공장 총허용량의 산출
총량규제를 하기 위해서는 더 이상의 공장의 신․증설을 억지하기 위 한 총량이 먼저 결정되지 않으면 아니된다(시행령 제22조). 건설교통부 장관은 공장건축의 총허용량을 산출하는 방식을 정하여 관보에 고시한 다. 총량의 산출방식을 정한다고 하고 있지만 총량은 그러한 산출방식에 따라 자동적으로 산출되어 확정될 것이므로 총량의 결정 자체를 건설교 통부장관이 하는 것이 되지만 시행령제22조제2항에서는 다시 이를 확인 하고 있다.26)
총량 산출방식의 결정은 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 이루어지고 그 러한 산출방식에 따라 건설교통부장관은 매 3년마다 서울시, 인천시, 경기 도별로 공장건축의 총허용량을 결정하여 고시한다. 이를 돕기 위하여 서울 시 등의 장은 과거 3년간의 공장건축량, 공업단지중 공장설립가능지역 및 향후 3년간의 공장건축 예상량 등에 관한 기초자료 제공의무를 진다.
26) 2003년 수도권 각 시․도별 공장건축 총 허용량(건설교통부고시 제2003-125호) (단위 : ㎡)
구 분 수 도 권 서울특별시 인천광역시 경 기 도
공장건축총허용량 2,766,000 10,000 80,000 2,676,000
시․도별 총허용량이 결정 고시되면 그 범위안에서 서울시장 등은 연도별 공장배정계획을 수립하여 건설교통부장관의 승인을 얻고 공보에 고시한다.
서울시장 등은 관할 시․군․자치구의 지역별 여건을 감안하여 공장건 축을 계획적으로 관리할 필요가 있다고 인정하는 때에는 관계행정기관의 장과 협의하여 건설교통부장관이 시․도별로 승인한 연도별 공장배정계 획의 범위 안에서 다시 지역별로 공장건축의 총허용량(이를 “지역별․연 도별 총허용량”이라 한다)을 할당할 수 있다.
(5) 공장총허용량의 집행
건설교통부장관은 서울시 등의 연도별 공장건축량이 연도별 배정계획 을 초과하여 공장이 과도하게 건축될 우려가 있는 때에는 수도권정비위 원회의 심의를 거쳐 업종․규모 및 기간 등을 정하여 당해 시․도의 공 장건축을 제한할 수 있다(시행령제23조제1항)
서울시장 등도 지역별․연도별 총허용량이 할당된 경우 해당 지역의 연도별 공장건축량이 지역별․연도별 총허용량을 초과하여 공장이 과도 하게 건축될 우려가 있는 때에는 업종․규모 및 기간등을 정하여 당해 지역의 공장건축을 제한할 수 있다. 그 제한내용은 공보의 고시사항이다.
시장․군수 및 자치구의 구청장은 공장 총량관리대장을 작성․관리하 고, 공장건축량을 매월별로 다음달 10일까지 시․도지사를 경유하여 건 설교통부장관에게 보고하여야 한다.
(6) 고시에 의한 공장총량제의 유의점
그런데 건설교통부장관이 하는 공장 허용총량의 고시내용 중에는 공장 총량제의 적용제외가 되는 공장들의 유형이 열거되어 있다.27) 이 부분이
27) 예를 들면, 위의 건설교통부고시 제2003-125호의 경우 다음의 경우가 총량제의 적용제외로 규정되고 있었다.
가) 아파트형 공장의 건축
나) 가설건축물 및 건축법상 허가나 사전신고대상이 아닌 건축
다) 공공사업시행으로 인하여 수용된 공장을 이전하는 경우로서, 종전 건축물 연면 적이내의 공장건축
라) 다음에 해당되는 공장의 집단화단지 또는 공업용도로 계획된 지역에서의 공장건축
만일 기존의 법령에 의하여 공장총량제의 적용제외로 되어 있는 사항을 고시에서 확인적으로 규정한 것이라면 몰라도 그렇지 않다면 이는 법령 에서 규정해야할 사항을 고시로 규정한 문제점이 제기될 수 있다. 공장 총량제는 규제이므로 상대방의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 성질 의 것으로 법규로 규정되어야 할 것이므로 법규가 아닌 고시로 법규가 인정한 총량규제에서 벗어나게 한다는 것은 허용될 수 없다.