산입법의 규정에 의할 때 국가산업단지의 지정목적과 대상이 혼합되어 있고 명확한 기준 등이 존재하지 않는 것으로 생각된다. 산입법제2조제5 호 가목이 국가산업단지에 대하여 정의를 내리고 있는 외에 법률에서 국 가산업단지의 지정기준 내지 요건에 관하여 언급하고 있는 것은 없다. 다 만, 산입법제5조에 의거하여 제정된 산업입지개발지침(건설교통부 고시) 제6조가 산업단지의 지정요건에 관하여 규정을 두고 있다. 그런데 이들 지정요건은 이질적인 성격의 내용이 한데 어우러져 있는 형태로 규정되 어 있다.
34) 1995년 12월 29일이 산입법개정에서부터 시장․군수 또는 구청장이 농공단지의 실시계획에 대한 승인권을 가진다.
산업입지개발지침
제 6 조(산업단지의 지정요건)
①국가산업단지의 지정요건은 다음 각호와 같다.
1. 국가기간산업 및 첨단과학기술산업의 육성 등을 위하여 필요한 경우
2. 특정산업의 집단화․계열화 등을 위하여 필요한 경우
3. 지역간 균형발전을 위하여 공업집적도가 상대적으로 낮은 지역에 산업단지를 개발하는 경우
4. 입지여건상 대규모의 항만건설이 수반되는 경우
5. 2개도 이상에 걸치는 지역 또는 산업단지의 개발사업과 관련하여 배후 도시건설 및 교통망 정비 등 광역적 사업시행이 필요한 경우
즉, 위의 조항에서 제1호와 제2호는 국가산업단지의 지정요건이라기보 다는 오히려 지정의 목적에 해당한다. 제3호는 지역균형발전이라는 관점 에서는 목적의 측면이 있는 반면에 “공업집적도가 상대적으로 낮은 지역 에 산업단지를 개발하는 경우”라는 부분은 요건으로서의 성격을 가진다.
따라서 순수하게 요건으로서의 성격을 가지는 것은 제4호와 제5호가 아 닐까 한다. 물론 목적도 요건의 하나가 될 수는 있다. 목적에 부합하지 않는 경우에는 지정을 할 수 없다고 할 것이기 때문이다.
그런데 위의 조항은 그곳에서 열거한 5가지의 요건이 모두 충족되어야 만 국가산업단지를 지정할 수 있다고 하는 것은 아니다. “지정요건은 다 음 각호와 같다”라고만 규정하고 있으므로 각호의 하나만 충족하면 지정 이 가능한 것인지, 아니면 그 모두를 동시에 충족하여야만 비로소 지정이 가능한 것인지에 관한 명확한 규율이 되고 있지 않다. 그러나 이미 본 바 와 같이 목적과 요건이 함께 규정되어 있으므로 성질이 다른 이 두 가지 는 동시에 충족될 수도 있고 개별적으로 충족될 수도 있기 때문이다.
따라서 제1호 요건만으로도, 즉 국가기간산업 및 첨단과학기술산업의 육성 등의 필요만 가지고도 국가산업단지를 지정하는 것이 현실적으로
불가능하지 않다. 또한 예를 들어 이러한 육성의 필요성과 동시에 “입지 여건상 대규모의 항만건설이 수반되는 경우(제4호)”에도 국가산업단지를 지정할 수 있음은 말할 것도 없다. 이런 점에서 비록 “각호의 1에 해당 하는 경우에 국가산업단지를 지정할 수 있다”와 같이 규정하지 않았더라 도 산업입지개발지침 제6조제1항은 하나의 요건에 해당하는 것만으로 국 가산업단지의 지정이 가능한 구조로 되어 있다고 할 수 있다.
문제는 이상과 같이 이해할 때에 국가산업단지의 지정요건이 매우 막 연하게 된다는 난점을 안게 된다. 제3호 내지 제5호는 상대적으로 객관 화된 요건으로서의 기능을 수행할 수 있겠지만 제1호와 제2호는 정책적 으로 결정될 수밖에 없는 사안이다. 그렇다면 결론적으로 국가산업단지 의 지정은 국가의 정책적인 판단에 의하여 재량적으로 이루어지는 것이 라고 하지 않을 수 없다. 재량적 판단의 결과 산업단지의 지정이 이루어 지면 해당 지역내에서는 일정한 행위가 제한되고(산입법 제12조), 토지 수용이 이루어지기도 한다(동 제22조). 이는 곧 재량행위에 의하여 국민 의 재산권에 중대한 영향이 가해지는 것을 의미한다. 그렇다면 국가산업 단지의 지정요건을 보다 엄격하게 할 필요가 있다.35) 이러한 역할은 지 침의 제3조(산업입지개발 기본방향) 및 제7조(적정입지의 검토기준)에게 서 다소나마 기대할 수 있다.
그러나 산업입지개발지침의 제6조에서 규정하고 있는 지정요건 가운데 해당 지정을 하고자 하는 목적의 성질을 가지는 항목은 이를 고시에 둘 것이 아니라 산입법 자체에서 규정해야 할 사항이 아닐까 생각되기도 한 다.36)
35) 같은 지적은 일반지방산업단지 및 첨단도시산업단지의 경우에도 마찬가지이다. 산 업입지개발지침 제6조제2항에서 규정하고 있는 일반지방산업도시의 지정요건은 일반 지방산업단지의 지정목적을 선언한 것에 불과하고 이를 그대로 지정요건으로 원용함 으로써 지정요건이 매우 추상적인 것이 되고 자의적으로 판단될 수 있는 형태로 규정 되고 있다. 동조제3항(도시첨단산업단지의 지정)의 경우에도 제1호와 제2호는 목적 에 해당하는 사항으로 추상적인 규율에 그친다. 동조항 제3호의 경우에는 기존에 다 른 법률에 의하여 설치된 산업단지를 산입법상의 산업단지로 확대 개발하는 경우를 상정한 것으로 제1호 및 제2호보다는 구체적인 규율의 모습을 지닌다.
36) 아울러 재산권행사의 실질적인 제한에 해당하는 토지거래허가제를 법률이 아닌 고 시(산업입지개발지침 제10조)에서 규정하고 있는 것은 법체계상 의문시될 수 있으나
한편, 농공단지의 지정절차와 관련하여 시․도지사로 하여금 지정승인 에 앞서 관계행정기관의 장과의 협의를 거치게 하거나 필요시 시․도농 정심의회의 의견을 청취할 수 있도록 하는 규정(시행령제10조제3항)은 국가산업단지 및 지방산업단지의 지정절차를 법률에서 규정하고 있는 것 과의 형평상 시행령이 아닌 산입법에서 규정하는 것이 바람직하다.
4. 수도권정비계획법상의 권역개념과 산업집적활성화