1) 정부 리더십의 필요성
지난 2007년 국제행정학교및연구기관협의회(IASIA)48) 회장인 A. 로젠바움은 UN과 공동49)으로 개최한 “정부재창조를 위한 7차 글로벌 포럼”(7th Global Forum on Reinventing Government, 26-29 June 2007)에서 발표한 그의 기조논문에서 세계적으로 향후 수십 년의 거버넌스 퀄리티에 심각한 영향을 미 칠 수 있는 이슈로 다음 두 가지를 꼽았다. 하나는 공공 행정 교육훈련 상의 우 수성을 어떻게 달성하느냐는 것이고, 다른 하나는 세계 모든 나라들이 직면하고 있는 복잡한 문제들을 가장 효과적으로 다룰 수 있는 정부 리더십의 현재와 다 음 세대 모두에 대해 우리는 어떻게 준비해야하는가 하는 이슈이다50).
사실 정부 리더십의 퀄리티는 유효한 교육 훈련에 의해 상당부분 향상시킬 수 있다는 것도 사실이다. 그리고 이와 같은 노력들은 기술적인 리더십 기법도 강 조하지만, 정책적 리더십과 행정적 리더십 등의 정부리더십을 창출하는 기반이 되기도 한다. 이처럼 공공 행정 부문에 대한 교육훈련의 우수성에 어떻게 도달 하는가하는 질문은 새로운 것이 아니다.
OECD 등 선진국에서는 거의 1세기 가까이 명백한 하나의 교육강령으로서
48) International Association of Schools and Institutes of Administration
49) 지난 2003년 UN/DESA(UN Department of Economic and Social Affairs)의 산하조직인 UN/DPADM(UN Division for Public Administraion and Development Management) 측은 IASIA와 함께 공공 행정 교육 이 슈(공공 행정 교육의 우수성 달성과 정부 리더십 강화 문제)를 본격적으로 협의하자는 차원에서 ‘UN/IASIA 공동 이니시어티브’를 창설하였다.
50) Allan Rosenbaum et.al.(2007), p.vii
공공 행정 교육(public adminstration education)이 출현한 이래 공공부문 행정가들을 준비하는 과제에 이미 포함되어 있다. 그럼에도 불구하고 이 이슈는 개인과 기관 양측에서 모두, 그리고 점점 더 많은 수의 국제협회, 특히 공공 행 정을 자기들의 주요 교육구성 요소로 가지고 있는 학교나 교육기관을 보유한 협 회들에 의해서 자주 언급되고 있다.
정부 리더십의 향상과 공공 행정 교육의 우수성 달성의 두 가지 이슈는 영원 한 숙제이지만, 지금 당장도 매우 시급한 이슈로 대두되고 있다. 왜냐하면 우선 지금 당장의 세계도 공공 행정가들이 직면하고 있는 과제들이 너무 복잡 (complex environment)해지고 있었기 때문이다. 그중에서도 특히 민주국가들 이 당장 직면하고 있는 상황들은 만연된 빈곤과 테러 위협 문제들로 인행 유능 한 공공 행정가가 요구되고 있었다는 점이다. 이와 같은 상황에 따라 정부 관리 와 공공부문 행정가는 모든 파트에서 새롭고 창의적인 리더십이 요구되고 있다.
게다가 이들 문제에 관한 논의와 관심이 이미 교육 및 훈련기관들을 넘어서서 광범위하게 확산되고 있었던 점도 논의의 시급성을 보여주고 있다51).
2) 공공 행정역량의 새로운 유형
1980년대 초 이래, 공공 행정(public administration) 분야는 다양한 수준 에서 수많은 개편 작업이 시도되고 실행되어왔다. 새로운 공공부문 경영자 (public management)에 의해 고취된 이 같은 개편 운동은 정책과 운영의 분 리, 준 시장경제의 공공부문 도입, 재정과 인적자원관리 절차에 대한 질문, 공공 서비스의 계약화 등과 같은 새로운 도전을 이끌어냈다. 인구통계적 프로파일, 글로벌화, 새로운 정보기술의 급속한 발전, 지식기반 고용의 중요성, 그리고 좀 더 나은 서비스에 대한 시민들의 기대 등가 결합된 이 같은 모든 변화는 공공관 리자(public managers), 특히 고위급 관리자들에게는 일반적으로 아주 다른 작업환경을 창출하고 있다. 이런 맥락에서 인적자원(human resources)은 해당 상황으로부터 최대의 것을 얻으려는 공공 행정 분야에 궁극적인 지렛대 역할을
51) Allan Rosenbaum et.al.(2007), pp.ix~x
할 것으로 여겨지고 있다52).
통상적으로 대부분의 연구에서는 경영역량(management competencies)을 미래 성공요소의 하나로서 중요하다고 주장했다. 지식, 노하우 그리고 개인적 기술과 태도 등의 결합체인 경영역량은 해당 지위에 필요한 요구사항들을 갖춘 사람들은 채용하고, 해당 피용자의 캐리어와 성공계획을 개발시키고, 그 성과를 평가하는 데 사용된다. 그런데 공공부문의 고위급관리가 역량을 취급하는 리뷰 연구들은 거의 없으며, 있더라도 한 나라에 분석을 국한하거나 다른 나라와의 비교분석 결과를 제공하지 못하고 있다. 이와 달리 Silguy(2003)은 프랑스 국립 행정 교육의 혁신적 진전을 주장하면서 다음 인용문과 같이 고위급 행정 역량의 세부 내용도 시대별로 달라져야 한다고 지적하고 있다53).
“어느 한 나라(프랑스)의 국립행정교육(the Ecole Nationale d’Admi- nistration : ENA)을 개혁(reform)한다는 것은 사실은 다음 25년 동안 그 나 라가 어떤 행정 역량을 필요로 하는가를 규명(identification)하는 것을 의미한 다. 그리고 이와 같은 요구들은 지난 수십 연간 진행되어온 인구통계적 진화, 내부적(국가와 공공권력의 역할) 및 외부적(지역화 및 글로벌화 관계) 변혁 등과 연계되어 있으며, 또한 분권화(decentralization), 정부 활동 범위의 재정의 (redefinition), 권한 관계(authoritarian relationship)에서 계약적 관계 (contractual partnership)로의 이행, 중재(arbitration)와 규제(regulation)의 중요성 증가, 지역통합과 글로벌화 등과도 연계되어 있다. 이에 따라 공공 행정 관리자들이 기대하는 ‘품질’은 더욱 진화하게 된다. 전통적인 능력(일반적인 관 심, 통합, 분석과 통합 능력, 장기적 비전 등의 능력)을 넘어서서, 새로운 기법 (이미지화, 변화의 관리, 인적자원 관리, 다면적 협상, 위험관리 등)에 대한 즉각 적인 탐색이 중요해진다.”
52) Charih et.al.(2007), pp. 25-26
53) Silguy (2007), p.25 재인용
2. OECD 5개국의 사례54)
본 연구는 5개의 OECD 나라들을 대상으로 이들 나라가 향후 미래에 마주쳐 야 하는 도전 요소들과, 이에 대응할 수 있는 역량들을 살펴보도록 한다. 각 나 라별 검토 시 1) 향후 5~10연간 해당국이 직면하는 이슈는 무엇인지, 2) 미래 각 나라별로 가장 근본적인 새로운 역량들은 무엇인지, 3) 그리고 해당 역량 프 로파일은 다른 역량들과 어떻게 다른지 살펴보았다. 21세기 초에 미국, 영국, 호주, 프랑스, 캐나다 등 5개국은 모두 중요한 개혁을 수행한 바 있으며, 이러 한 개발 수준들이 상대적으로 비교가능하다는 점 때문에 5개국을 선정했다.
1) 미국
미국의 2001년 9.11 테러공격은 미국의 관리자들이 인식하는 미래 이슈들에 영향을 크게 미쳤다. 그들 중 다음 6가지는 미국의 공공관료들을 사로잡는 6대 이슈로 남아있다. 즉 ① 국가적 안보와 국가 가치의 재발견, ② 미디어와 이해관 계자 그룹의 영향 확대, ③ 고위급 관리자들의 대거 은퇴, ④ 새로운 정보기술 의존도 확대, ⑤ 관리 환경의 복잡화, ⑥ 젊은 계층의 직원 유지의 어려움 등이다.
특히 미국에서 대부분 사람들은 9.11 테러 이후 국가 역할의 중요성과, 여러 공공정책들에 있어서 자유와 안보 사이의 적절한 타협점이 필요하다는 인식이 커졌다. 또한 미국 관리들은 공공정책의 개발과 관리시 이익집단의 영향이 증가 할 것이라는 점을 알게 되었다. 즉, 개인과 공동의 이익을 어떻게 타협시킬 것인가의 문제에 관심을 갖게 되었다.
미디어도 점점 더 정부의 활동과 사업들에게 가까이 파고들고 있는 것 같다.
그들은 정책적 및 행정적 어젠다에 상당한 영향력을 행사한다. 게다가 새로운 정보 기술의 발전 덕택에 미국의 미디어 수도 끊임없이 늘어나고 있고, 또한 더욱더 집중되고 있다. 미디어가 뉴스를 취급하는 방식도 달라지고 있다. 즉 정 부의 활동을 검토하는 것을 넘어서서, 미디어는 단순 정보 제공에서 분석으로,
54) 본 OECD 5개국의 사례에 대해서는 M.Charih et.al.(2007), pp.25-43을 참조
그리고 반대의견을 제시하는 단계로까지 치닫고 있다. 따라서 고위 관리들은 그 런 미디어들을 대상으로 어떻게 조건을 걸고 다둘 것인지를 알아야 한다.
미국연방정부의 공공서비스 분야 인구통계 관점에서 보면, 다음 5년 기간에 걸쳐 적어도 50% 이상의 고위급 관리들이 은퇴 조건에 들어가지만 이를 적절히 대체하는 것도 어려울 것으로 추정되고 있다. 현재 고위급 관리자들은 이미 동 일 군에 있는 요원들 중에서 선발하고 있으며, 직급 순으로 올라오는 사람들의 자질은 차라리 평범한 수준이다. 왜냐하면 공공서비스 부문에서는 80~90년대 에 가장 유능한 후보들을 채용․유지하는 데 성공하지 못했기 때문이다. 미국에 서 젊은 층들에게 공공서비스 분야는 급여나 다른 노동측면들 그 어느 면에서 보더라도 과거보다 덜 매력적이다. 향후 미국의 공공서비스 분야는 더욱 젊어지 겠지만, 또한 연령, 종족, 전문성 등에 있어서도 매우 다양화될 것이다.
또 다른 이슈로써, 새로운 유능한 직원들을 채용하고 유지하는 문제가 있다.
그 해결책의 하나가 모든 공공서비스 인력들을 관리하는 시스템 구축이다. 여기 에는 캐리어와 직무 공개, 더 나은 작업조건, 경쟁적인 급여, 경력 유연성의 확 대, 경력직 채용 가능성 등을 포함하고 있다. 정부의 노력 이외에도 공공관리자 들은 젊은 층 채용 시 그들 기술을 보여주는 기회를 허용하던가, 멘토링 활동을 제공하거나, 또는 작업 스케줄과 휴가 기간의 사용 등의 유연성을 허용함으로써 잠재 채용 시 개인적 관계를 유지하여 가장 좋은 요소들을 유인하고 유지할 수 있어야 한다.
정보기술의 사용도 중요한 이슈이다. 미국에서 온라인정부는 정부 어젠다에 있어 중요한 위치를 차지하고 있다. 연방정부는 OECD 다른 나라들 사례를 따 라 온라인 접근과 거래를 용이하도록 하고 있다. 민간과 공공부문을 포함하는 파트너십 프로젝트들이 종종 추진되고 있고, 이때 이와 같은 프로젝트의 관리도 완전히 숙달되어야 한다. 게다가 e-commerce는 특히 국가적인 온라인 보안
정보기술의 사용도 중요한 이슈이다. 미국에서 온라인정부는 정부 어젠다에 있어 중요한 위치를 차지하고 있다. 연방정부는 OECD 다른 나라들 사례를 따 라 온라인 접근과 거래를 용이하도록 하고 있다. 민간과 공공부문을 포함하는 파트너십 프로젝트들이 종종 추진되고 있고, 이때 이와 같은 프로젝트의 관리도 완전히 숙달되어야 한다. 게다가 e-commerce는 특히 국가적인 온라인 보안