소결 - 사회통합 관점의 보육·교육 서비스 이용 형평성 제고 방안

이 장에서는 대표적인 영유아의 보육‧교육서비스인 어린이집과 유치원의 지 역별 공급 현황 분석 및 보육‧교육서비스 이용에 대한 국가의 지원 정책을 근 거 법령의 내용을 중심으로 분석하였다.

보육‧교육 서비스 공급‧이용 현황 및 정책 분석 85

보육‧교육서비스의 지역별 공급 및 이용 현황은 유치원, 어린이집의 지역별 총공급량과 이용량을 시‧도와 시‧군‧구의 지역 영유아 인구에 대비해 살펴봄으 로써 수요에 대비한 공급 과잉 혹은 공급 부족 지역을 찾고자 하였고, 이를 통 해 향후 지역별 수급 계획에 근거가 될 수 있는 자료를 산출하고자 하였다.

보육‧교육서비스 이용 관련 정책은 우선 근거법령인 유아교육법(유아교육진 흥법), 영유아보육법의 제정취지부터 시작해 이용 대상과, 비용 지원, 입소우선 대상에 대한 내용을 중심으로 법적으로 어린이집과 유치원 이용 지원이 어떻게 변화해 왔는지 연혁을 살펴보았다. 이와 함께 점차 영유아 대상의 보편적 서비 스로 확대되어 온 어린이집과 유치원의 서비스 내용을 법령의 규정 내용을 중 심으로 비교해 보고자 하였다.

이러한 분석 내용을 간단히 요약해 보면 다음과 같다.

첫째, 지역의 수요(영유아 인구)에 대비해 어린이집과 유치원, 두 기관의 정원 총합(공급) 현황을 살펴본 결과, 지역별 차이가 큰 것으로 나타났고 유치원과 어린이집의 분포도 지역별 차이가 있어 두 기관을 총합한 수급 계획이 유용할 것임을 짐작케 하는 결과가 나타났다. 즉, 예를 들면 어린이집 부족 지역으로 나타나 어린이집의 공급을 대폭 증가시킬 경우 유치원 정원까지 합할 경우 심 할 경우 공급 과잉 지역이 될 수도 있다는 것이다. 농어촌 지역의 경우 어린이 집은 설치되어 있지 않은 지역이나 대신 병설유치원이 있어 지역 수요를 감당 할 수 있는 경우가 나타나는 바, 양 기관을 함께 고려한 수급 계획이 필요할 수 있음이 드러나고 있다.

둘째, 근거 법률 비교 분석 결과에서는 다음과 같은 결과와 시사점을 얻을 수 있었다.

먼저, 유치원과 어린이집은 관련 법률의 제정 취지에 따를 때 최초 기관에 부여되던 목적과 기능은 차이가 났던 것으로 보이나, 시대와 사회상황의 변화에 따라 점차 유사한 기능의 기관으로 변화되어 가고 있는 것으로 보인다.

최초 유아교육진흥법은 당시 유치원 뿐 아니라 새마을유아원, 어린이집, 농번 기유아원 등으로 다원화되어 있는 유아교육체계를 정비하고 시설 확충과 교육 내용의 충실화를 통해 ‘유아교육’을 종합적‧체계적으로 발전시키려는 취지로 제 정되어 ‘유아교육’ 자체의 발전을 목적으로 하였던 것으로 보인다. 이에 따라 유 치원에는 취약계층에 대한 복지서비스 제공 기관으로서의 성격을 부여하지는 않았다.

한편 영유아보육법은 여성의 사회참여 증가, 핵가족화 등 사회변화에 의해 급증하는 ‘보육수요에 대응’하기 위한 별도 입법의 필요성에 따라 제정되었다는 취지를 통해, 이 법에 근거한 어린이집이 무엇보다 ‘보육수요’에 대응하는 서비 스를 제공하는 기관임을 보여주고 있다.

유치원의 근거 법률인 유아교육법의 경우 2004년 유아교육진흥법을 대체하여 제정될 당시 “유아 보호자의 사회‧경제적 활동이 원활하게 이루어지도록 지원 하려는 것”이라는, 다시 말하면 ‘보육 수요’에 대한 대응 필요성을 제정 이유의 한 가지로 밝히고 있어 유아교육진흥법 시대와는 달라진 시대적 요구를 반영하 고 있다. 즉, “유아의 균형적이고 조화로운 발달을 조장함”이라는 ‘유아교육’적 목표와 함께 보호자의 사회활동을 지원하는 기능도 중요한 영역으로 자리잡게 되었다고 할 수 있다.

한편, 두 기관의 이용을 지원하기 위해 국가에서는 이용 비용에 대한 부담 경감과 우선 이용 대상자에 대한 규정을 두고 있다. 비용 부담은 저소득 가구 등 취약계층과 연령별로는 취학 직전 아동을 우선으로 순차적으로 확대하여 현 재 전 소득계층, 전 연령에 대한 보편 지원으로 대상이 확대되었다. 기관 이용 에 경쟁이 있는 경우 우선입소대상자 선정에 대해서는 저소득계층의 아동을 시 작으로 다양한 기준의 ‘취약’계층에 대해 이용의 우선순위를 부여하는 방식으로 혜택을 주고자 하였는데, 이는 출발선이 취약한 가정의 아동에 우선적인 기회 부여를 통해 형평성을 제고하기 위한 한 방안이었을 것으로 사료된다. 재화가 한정된 상황에서 서비스를 우선적으로 이용할 수 있는 기준이 된다는 점에서 사회적으로 공감될 수 있는 항목이 우선순위의 기준이 되어야 한다는 점에서 우선적으로는 저소득층, 한부모 가정, 장애인부모의 자녀, 아동복지시설의 아동 등 전통적인 ‘복지대상 계층’이 우선순위 항목에 포함되었으나 ‘보육 수요’에 대 한 대응이라는 측면에서 ‘취업모 가구’의 자녀, ‘양육부담 경감을 통한 출산률 제고’ 목적에서 ‘다자녀 가구’의 자녀 또한 추가되었다. 보육료‧교육비에 대해 보편적 지원으로 변화되고 기관 미이용 시 양육수당도 보편화된 이상, 보육‧교 육서비스를 누가 ‘우선적으로’이용할 필요가 있느냐가 더욱 첨예한 논쟁거리가 될 수 있다는 점에서 ‘우선입소순위’에 대한 다각적인 논의도 필요할 것으로 보 인다.

둘째, 유치원과 어린이집 양 기관의 서비스 질과 관련된 근거 법령의 주요 항목을 중심으로 비교 분석한 결과, 기관 설립, 운영, 평가, 교직원의 자격이나

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배치, 건강‧영양‧안전 관리, 장학 및 지도‧감독 등에 소소한 차이가 나타나며, 같은 내용이라도 법률, 시행령, 시행규칙 등 규정되고 있는 수준에 차이가 나타 나고 있다. 이는 해당 항목의 중요성이나 규제‧지도‧감독의 강도에서의 차이를 반영하고 있다.

내용상 가장 크게 차이가 나는 점은 기관 설립에 있어 유치원 보다는 어린이 집의 설립이 수월하다는 점이며, 국공립 기관의 운영에 있어서도 유치원은 위탁 운영을 불허하지만 어린이집은 법인, 단체, 개인에 위탁 운영이 가능하다는 것 이다.

단, 설립에 있어서는 유치원보다 어린이집의 설립이 용이하나, 설립 이후 운 영에 대해서는 법률에서 더욱 세세하게 명시하고 있는 것도 차이이다. 어린이집 의 경우 ‘보육수요’ 대응이라는 목적으로 인해 민간기관의 공급을 유도하는 과 정에서 설립의 용이성을 부여한 반면, 설립 이후의 운영에 대한 지도‧감독을 구 체적인 법령의 내용을 통해 실현하고자 했던 것으로 해석될 수 있다.

전반적으로 두 기관의 질적 수준의 격차를 줄이고, 질적 수준의 상향 평준화 를 이루기 위해서는 우선 어린이집의 설립 및 설치 기준을 유치원과 유사한 수 준으로 점진적으로 강화하여 설립 초기부터의 일정 수준의 서비스 질을 확보하 기 위한 노력이 필요하며, 이와 함께 장기적으로는 근거 법률의 장점을 결합한 통합 법률의 제정을 추진할 필요가 있어 보인다. 이를 위해서는 우선적으로 양 기관에 수월하게 적용 가능한 운영, 예를 들면 건강‧영양‧안전 관리 부분과 같 은 민감성이 덜한 부분에 대한 각 법률의 개정을 통해 양 기관에 동일 규정 적 용부터 시작하여 평가체계, 교직원의 양성, 자격 등에 이르는 서비스 질의 핵심 부분으로의 점진적 동등화와 동일 수준의 법률 개정으로 확산되어야 할 것으로 보인다.

1. 조사 개요 및 응답자 특성

가. 조사 개요

본 연구에서는 연구의 목적을 달성하기 위한 방법 중 하나로 영유아가 있는 가구를 대상으로 설문조사를 실시하였다. 즉, 영유아를 둔 가구 대상의 설문조 사를 통해 유치원과 어린이집 이용 기회의 형평성에 대한 부모의 인식과 실제 유치원‧어린이집 이용 실태 및 국가예산이 투입되고 있는 이러한 보육‧교육서 비스 이용 기회의 형평성 제고를 위해 필요한 지원 요구 등을 파악하였다.

총 1,250사례의 영유아를 둔 부모 대상의 설문조사를 실시하였는데, 이 중

200사례에는 차상위계층 이하의 저소득 가구가 포함될 수 있도록 의도적 표집 이 실시되었다. 이는 앞서 이루어진 전문가 조사 결과에서 보육‧교육서비스 이 용 형평성에 있어 ‘이용 비용’이 ‘형평성’ 개념의 주된 구성 요소로 선별되었기 때문이다. 즉, 현재 보육료․유아학비의 보편적 지원이 이루어지고 있음에도 불 구하고 기관 이용에 있어 지원액 외의 추가 부담 비용에 대한 민감성이 드러날 수 있도록 저소득계층을 포함한 다양한 소득계층이 응답대상에 포함되어야 할 필요성이 있기 때문이다.

이에 총 1,250사례 중 최소 200사례에 기초생활보장대상자 가구 및 차상위계 층 가구가 포함되도록 과대표집되었다³¹⁾. 저소득가구의 표집틀은 2012년 국민기 초생활보장 수급자 현황(보건복지부, 2013a)을 활용하였으며³²⁾ 임의할당 표본추 출방법이 사용되었다.

31) 2012년 12월 말 기준 국민기초생활보장수급자는 약 139만명(82만1천가구)로 전 인구 대비 국 민기초생활수급자의 비율인 수급률은 2.7%이며(보건복지부, 2013a: 13), 0~6세 영유아인 국민 기초생활수급자의 수는 36,054명으로(기초생활보장수급자 연령별 현황: http://kosis.kr) 2012 년말 0~6세 주민등록인구인 3,265,160명(안전행정부, 2012) 중 약 1.1%에 해당하여 과대표집을

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