생활권계획은 도시기본계획의 부문계획으로 수립되었으나, 처음 수립하는 계획 이다 보니 향후 계획을 운영하는 과정에서 많은 걸림돌이 예상된다. 생활권계 획을 운영하는 과정에서 예상되는 걸림돌과 생활권계획 운영을 둘러싼 쟁점을 파악하기 위해 전문가(12명)와 자치구 의견(24개 구)을 조사하였다.
조사 결과, 생활권계획의 운영을 둘러싼 쟁점은 1) 중간단계 계획으로서 생활 권계획의 역할 미흡, 2) 방대하고 포괄적인 생활권계획 내용, 3) 생활권계획에 대한 자치구의 이해 부족, 4) 자치구의 역할 모호, 서울시와 협의과정 미흡 등 으로 정리할 수 있다.
1) 쟁점 1 : 중간단계 계획으로서 생활권계획의 역할 미흡
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도시관리계획을 가이드할 수 있는 실질적인 내용 부족생활권계획은 도시기본계획을 생활권 단위로 구체화하고, 도시관리계획에 방향 성과 지침을 제시하기 위한 중간단계 계획으로 도입되었다. 생활권계획은 서울 시 전체를 116개 지역생활권 단위로 구분하고 지역별 발전방향과 비전을 제시 하고 있다.
생활권계획을 도시관리계획의 가이드라인으로 활용하기 위해서는 계획의 원 칙과 기준이 구체적으로 제시되어야 한다. 하지만 현재의 생활권계획은 지역 의 구체적인 관리방안을 제시하는 데 있어 미흡한 측면이 있다. 예컨대, 특 성 주거지 관리지침의 경우, ‘양호한 자연환경과 연계한 주거지 관리 유도’,
‘구릉지 경관을 고려하여 저층 주택 위주의 주거지 관리’, ‘다양한 저층 주거
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유형 개발 유도’ 등과 같이 구체화되지 않은 채 원론적인 수준에 머물고 있다.8)
생활권계획을 중간단계 계획으로 활용하기 위해서는 주요 중심지에 대한 중장 기적인 발전방향과 함께 토지이용 방향, 지구단위계획의 수립·재정비 방향, 적 용가능한 사업수단 등 중·단기 관리지침을 구체화할 필요가 있다.
특히, 중심지 관리지침에 대해서는 보다 구체적이고 세밀한 기준을 담아 지구 단위계획을 수립(재정비)하거나 각종 정비사업의 근거로 활용하는 등 생활권계 획의 활용도를 높여가야 할 것이다.
• “생활권계획의 도입 취지는 좋다고 생각하지만 자치구에서는 체감도가 떨어지며, 실제 도시관리계획과 거리가 있다고 생각함. 도시관리계획의 지 침적 성격을 강화하면 더 좋을 것임”
• “계획 수립 초기에는 생활권계획이 매우 구체적인 내용으로 구성될 것이라 고 예상했기 때문에 ‘그럼 이제 지구단위계획 수립 안 해도 되겠다’고 생각 하기도 했음. 그러나 현 시점의 생활권계획 내용은 도시관리계획에 비해 여전히 추상적인 수준이기 때문에 어떻게 활용해야 할지 애매함”
• “생활권계획은 도시기본계획 성격을 가지고 있기 때문에, 사업계획 또는 도시관리계획으로 구체화하는 과정에서 어려움이 있을 것으로 생각됨”
- 전문가 및 성동구, 영등포구, 성북구 의견
8) 성북구 성북·동선지역생활권 특성주거지역 관리방안 내용을 일부 발췌한 것이다.
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생활권계획의 법적 근거 미흡, 중간단계계획으로서의 역할 모호03 생활권계획 운영상의 쟁점과 전제조건 / 37
• “생활권계획을 운영하기 위해서는 보다 구체적인 접근이 필요하며, 실질적 인 가이드라인을 통해 중간단계 역할을 할 수 있어야 함. 자치구에서 어느 정도나 실현할 수 있는지 의문이 듦”
• “생활권계획에 대한 법적 기반이 없고, 중간단계 계획으로서 성격과 역할 이 모호함. 예컨대 어떤 지역의 활성화가 필요하다면, 어느 정도 구체적인 가이드라인을 제시하여 목표에 맞는 방향을 설정할 수 있도록 해야 할 것임”
• “도시기본계획과 관리계획의 중간단계 계획으로서 법적 정의가 미흡함.
법 개정 등을 통해 생활권계획의 개념, 정의 및 수립체계, 계획 내용 범위, 관련계획과의 관계 등을 명확하게 마련할 필요가 있음”
- 전문가 및 종로구, 노원구 등 자치구 의견
2) 쟁점 2 : 방대한 생활권계획의 내용
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중심지, 주거지, 생활서비스시설, 지역특화 등 백화점식 계획안서울시 생활권계획은 116개 지역생활권에 대해 총 492개 목표와 1,128개 전 략을 제시하고 있다. 자치구별로 계산해보면 평균 20개 목표와 45개 전략을 제시하고 있는 상당히 방대한 계획이라고 할 수 있다.
내용 면에서도 중심지와 역세권 등 도시공간뿐 아니라 주거지 정비, 교통망 확 충, 복지·문화시설 공급, 역사문화자원을 활용한 지역특화발전 등 분야별 사업 과 계획 내용을 망라하고 있다.
116개 지역생활권에 대해 부문별 계획 내용을 종합하다보니, 계획의 우선순위 나 중요도 없이 목표와 전략을 백화점식으로 나열한 경향이 있다. 장기 계획 임에도 불구하고 계획의 추진가능성, 확실성을 담보하기 어려워 현재 추진 중 인 계획 위주로 제시한 한계도 있다.
생활권계획 수립 초기에 지역생활권계획은 지역별 특성에 따라 유연하게 수립 하려고 했으나, 일률적인 내용 구성으로 인해 틀에 짜여진 계획이 되었다는 의 견도 있다. 지역별 특성과 잠재력을 충분히 고려하기 위해서는 지역별 핵심 내 용에 맞도록 구성을 다양화할 필요가 있다.
• “생활권계획 내용이 모호하거나, 명확한 기준이 없는 경우가 많아 실무에 서 활용하기 어려움”
• “계획 내용이 매우 방대하지만, 각 계획 내용에 대한 세부적인 지침과 가이드라인은 부족한 상황임. 자치구 입장에서 생활권계획에 관심을 가질 수 있는 계획 내용의 디테일은 미흡하다고 생각함”
• “함께 검토해야 할 관련 자료가 방대하고 생활권계획 내용의 구체성이 떨어지는 문제가 있음. 계획 내용이 매우 광범위해서 담당자들도 이해하거 나 다루는 데 어려운 측면이 있음”
- 전문가 및 영등포구, 중랑구, 종로구 의견
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지나치게 세부적인 계획 내용생활권계획은 도시기본계획의 부문계획임에도 불구하고, 일부 지역생활권의 계 획 내용은 지나치게 구체적이거나 개별 필지 내 사업에 한정되어 있는 경우가 있다. 예컨대, 성북구 장위·석관생활권계획(안)의 ‘OO번지 일대 공공부지를 활 용한 문화복합시설 조성’이나 ‘지역상권 활성화를 위한 상인회 활성화, 이벤트 개최’ 등을 예로 들 수 있다.
지역생활권계획의 이슈별 목표와 전략은 지역 발전을 위한 중장기적인 관점에 서 지나치게 세부적인 계획 내용을 제시하기보다는 계획의 지향점과 방향성을 명확하게 제시할 필요가 있다.
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생활권계획 운영을 위한 전담조직 구성의 어려움생활권계획의 지속적인 운영을 위해서는 사업추진과 조직 구성 등을 위한 예산 을 확보할 필요가 있다. 그러나 생활권계획의 내용은 대부분 사업의 추진기간, 예산 규모 등이 구체화되어 있지 않아 실현성을 담보하기 어렵다.
특히 자치구 입장에서 지역생활권별로 평균 20개 목표, 45개 전략에 이르는 방대한 계획 내용11)을 단기간에 추진하는 것은 현실적으로 어려움이 있다. 또 한 자치구에서 운용할 수 있는 예산 및 인력 부족, 담당자 교체 등 자치구의 실행여건에 따라 생활권계획의 활용성은 낮아질 수도 있다.
자치구 차원에서 생활권계획 활용을 위해 운용할 수 있는 인력과 예산에 한계 가 있으므로, 이에 대한 서울시의 지원방안을 마련할 필요가 있다.
• “결국 어떻게 실행할 것인지가 문제이며, 예산이 가장 큰 걸림돌임. 도시계 획 관련 부문의 자치구 예산 자체가 많이 부족한 상황임”
• “자치구에서 운용할 수 있는 예산도 부족하고, 계획 내용 실행을 위해 자치구가 결정할 수 있는 도시계획 권한이 거의 없음”
• “생활권계획 내용을 사업화하기 위한 실행 예산도 부족하지만, 향후 계획 을 운영·관리하기 위한 인력을 마련하는 것도 결국 예산 문제로 귀결된다고 생각함. 대부분의 자치구는 재정자립도가 낮아서 매칭방식도 부담스러운 실정임”
- 동작구, 광진구, 관악구, 서대문구 등 자치구 의견
11)자치구마다 여건에 따라 차이가 있지만, 최소 3개 ~ 최대 7개 정도의 지역생활권으로 구분되어 있다. 어림잡아 50~130여 개에 달하는 목표와 100~300개에 이르는 전략을 실행해야 하는 셈이다.
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4) 쟁점 4 : 자치구의 역할 모호, 서울시와 협의과정 미흡
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자치구의 역할과 권한 모호생활권계획은 상향식 계획을 지향하고 있음에도 불구하고, 서울시가 주도적으 로 수립한 측면이 있다. 자치구가 어떤 역할을 해야 하는지 불분명하다 보니, 주민참여단 운영 등에만 한정해서 수동적으로 참여할 수밖에 없었다. 더욱이 생활권계획 내용을 실행하기 위해 자치구가 결정할 수 있는 도시계획 권한은 거의 없는 실정이다.
지역생활권계획은 지역 현안을 가장 잘 파악하고 있는 자치구에서 주도적으로 실행해나가는 것이 가장 바람직하지만, 이와 같은 여건 속에서 자치구가 도시 계획적 역할을 담당하기는 매우 어려운 실정이다. 장기적 관점에서 서울시와 자치구 간 도시계획 역할 분담을 검토할 필요가 있다.
• “생활권계획 수립·운영을 위해 자치구가 어떤 업무를 어디부터 어디까지
• “생활권계획 수립·운영을 위해 자치구가 어떤 업무를 어디부터 어디까지