3.1. 정부의 양분 총량제 도입 기본 구상 및 평가
3.1.1. 정부의 기본 구상
2004. 11. 9일 정부는 농림부와 환경부 합동으로 가축 분뇨의 자 원화와 적정처리를 위한 종합대책을 수립하였다. 이번 대책은 종전 의 가축 분뇨대책이 발생된 분뇨의 적정한 처리에 중점을 둔데 반해 사전 예방과 수요중심 정책으로 전환한다는 데 큰 의미가 있으며, 지역의 환경 용량에 맞춰 작물 생장에 필요한 양분의 수요와 공급의 균형을 유도하기 위해 지역별로 양분 총량제를 도입하고, 장기적으 로 문제가 지속되면 가축 사육두수 총량제 도입을 검토하겠다고 밝 히고 있다<그림 4-3>.
그림 4-3. 가축 분뇨 관리정책 발전 구상(정부안)
양분 수요량 = 논 면적× 논 표준양분소요량 + 밭 면적 × 밭 표준 양분소요량
양분 공급량 = 화학비료 판매량 + 가축 분뇨 발생량 중 양분량(=
축종별 마릿수 × 마리당 양분배출량) 양분 잉여율 = 양분공급량/양분수요량
아울러 2년 단위로 양분공급 현황을 평가하고 추가로 잉여지역의 감축목표를 설정하며 대상 지역 중 양분이 추가적으로 증가한 지역은 축산업 신규 진입을 제한하고 정책자금 지원시 차별화한다는 것이다.
나. 문제 지속시 사육두수 총량제 도입 여부 검토
양분 총량제를 실시한 후에도 문제가 지속되면 2010-2011년에 지 역별 가축사육총량제 도입을 위한 연구용역을 실시하고 2011년부터 가축 사육두수 총량제 도입을 검토한다는 것이다.
지자체별로 농경지 비료 필요량을 조사하여 가축 분뇨로 인한 과 잉 비료 공급이 없도록 상한규모(지역 내 총 사육두수)를 산정하고, 실제 사육두수가 상한규모를 초과하는 지자체는 총량초과지역으로 지정하여 단계적으로 사육규모를 통제 하며, 아울러 총량초과 지역 에서는 신규 사육제한 등 사육관리를 강화하고 기존 농가에 대해서 는 농경지확보 및 폐업지원 등을 추진한다는 것이다.
3.1.2. 정부기본구상에 대한 평가
이번 대책은 발생된 분뇨의 처리 방법에만 중점을 둔 과거의 정책 에 비하면 지역별 환경 용량을 감안하여 가축 분뇨 발생량을 줄일 수 있는 근거를 마련하고 있다는 차원에서 매우 획기적인 내용이다.
그동안 양분발생량에 대해서는 별다른 규제가 없었는데 양분 총
량제는 화학비료와 축분비료의 공급량을 같이 묶어 제한하고 있다 는 점에서 환경 용량이란 개념에 부응하는 대책이며, 이 방법으로도 환경 문제가 해결되지 않는다면 사육두수총량제 도입을 검토한다는 것은 나름대로 현실을 감안한 단계적 조치라고 볼 수 있다.
그러나 정부 대책은 몇 가지 점에서 앞으로 더 검토해야 한다.
가. 양분 총량제는 사육두수총량제에 비해 융통성은 있으나 실효성은 의문이다.
화학비료와 가축 분뇨의 비료성분을 합해 적정 양분 공급량이란 개념으로 쓰고 있으므로 양자 간 대체 등 융통성은 높일 수 있으나 화학비료는 일반적으로 경종농가가 여러 가지 요인에 의해 사용량 을 정하기 때문에 사용량을 직접 통제하기가 어렵고 대상 농가가 축 산농가뿐만 아니라 일반 농가까지 확대된다는 점에서 사육두수만 규제하는 것보다는 총량규제의 실효성은 낮아진다.
네덜란드는 MINAS(양분회계제도)에서 가축 분뇨뿐만 아니라 화 학 비료까지 포함하여 농가별 양분의 투입과 산출을 계산하고 있는 데 이러한 방법이 가능하려면 농가별 기장기록이 선행되어야 한다.
EU의 질산염지침은 가축 분뇨의 살포량만 대상으로 하고 있고, 벨 기에나 덴마크도 가축 분뇨로 인한 양분 초과량에 대해서만 과징금 을 부과한다.
나. 개별 농가에 대한 명시적 제한이 없어 총량제로서의 의미가 약하다.
정부의 양분 총량제는 2단계로 구성되어 있어서 1단계에서는 지 방정부가 자율적으로 양분감축 노력을 하되 농가에 대한 제한은 의 무화하지 않고, 2단계로 대상 지역의 양분이 증가할 경우 신규진입 만 제한하도록 하고 있는데 농가에 대한 제약을 최소화한다는 점에 서는 현실적인 접근방법이라고 할 수 있으나 실제 감축목표 달성 가
능성은 상대적으로 낮다고 할 수 있다.
따라서 보다 규제를 강화해서 대상 지역으로 지정되면 즉시 축산 업 신규 진입과 축산규모 확대를 제한할 필요가 있다. 목표를 달성 하지 못한 지역에 대해서는 정책자금 지원 차별화 이외에도 더욱 강 한 불이익을 줄 필요가 있다. 그러나 농가별 의무적인 감축목표 할 당은 불가피한 경우로 한정하고 폐업보상이나 타 지역 이전 등 자발 적인 감축을 최대한 유도할 필요가 있다.
다. 정부대책은 법적 근거가 미약하며 별도의 법적 근거 마련이 필요하다.
양분 총량제는 종래의 규제보다 매우 강한 규제이기 때문에 제도의 성공적인 시행을 위해서는 법적 근거를 마련해야 한다. 현재처럼 상 수원보호나 생활환경보호 등을 위해 지자체의 조례로 사육을 제한할 수 있다는 규정을 보완하는 정도로는 양분 총량제의 효과적인 시행을 담보하기 곤란하며 일정 환경 용량기준 초과시 지자체가 의무적으로 환경 용량에 맞는 양분관리계획을 수립하도록 규정을 만들고, 신규 가축사육과 사육규모 확대를 제한하는 근거를 명문화하여야 한다.
양분 총량제처럼 가축 분뇨뿐만 아니라 화학비료까지 포함하여 규제할 경우 특별법 제정 필요성도 검토하여야 한다. 축산법은 화학 비료를 규정하기 곤란하며, 비료관리법은 가축 분뇨 중 축분비료로 쓰이지 않는 부분에 대해 규정하기 어렵고, 환경농업육성법은 가축 두수 등에 대해 규정하기 곤란하기 때문이다.
라. 양분 수요량이나 공급량 등 계산을 보다 세밀화 할 필요가 있다.
표 4-5. 양분 잉여율 산출 개선 방법
구분 정부기본구상 보완사항
양분
수요 ․논과 밭으로만 구분 ․작목별로 세분화
․필지별 토양검정결과 반영 양분
공급
․화학비료 판매량과 가축 분뇨 발생량 중 양분량을 단순 합산
․타 지역 순유출분 반영
․처리방법별 양분발생량 차이 반영
전국의 모든 시군을 대상으로 지역별 양분 잉여율을 계산할 때에 는 산정 방법을 더욱 세분화하여 정확히 계산하여야 제도 도입의 설 득력을 높일 수 있다.
양분 총량제는 환경 용량에 맞는 양분 수급의 균형유지가 목적이 므로 양분수요 계산시 작목별, 필지별로 구분할 필요가 있고, 양분 공급량 계산에도 실제로 당해 지역의 환경 부하를 줄여 주는 축분퇴 비나 생분뇨의 타 지역유출, 정화처리에 의한 토양환원의 부하량 감 소 등을 반영하는 것이 바람직하다<표 4-5>.
3.2. 사육두수 총량제의 전단계로서 양분 총량제 도입 방안
3.2.1. 기본 방향
가. 단계적 도입
현재 우리나라의 토양에 대한 양분 공급량 중 화학비료의 공급비 중이 2003년의 경우 질소는 67%, 인산은 48%로서 높은 비중을 차지 하기 때문에 환경오염을 억제하기 위해서는 앞으로 화학비료도 감 축해야 한다. 따라서 우선 1차로 양분 총량제를 시행하여 보고 그
결과에 따라 가축 사육두수 총량제 도입을 검토하는 단계적 도입은 나름대로 의미가 있다.
나. 지역별 구분 및 차등 적용
불필요한 규제를 줄인다는 의미에서 전국을 대상으로 총량제를 도입하는 것보다는, 환경오염의 우려가 큰 지역만 대상으로 하는 것 이 바람직하다. 이 경우에도 전국을 양분 잉여율에 따라 3개 지역 (특별관리지역, 경계지역, 일반지역)으로 나누어 양분 총량제를 차등 적용하는 것이 효율적이다.27
초기 단계에서는 양분이 Y배를 초과하는 지역을 특별관리지역으 로, X배 이상~Y배 미만인 지역을 경계지역으로, X배 미만인 지역을 일반 지역으로 구분한다.28 특별관리지역은 양분감축계획수립을 의
27 경지면적당 분뇨 발생량에 따라 지역을 구분하여 정책을 차별화하는 나라로는 벨기에(3개 지역- 백색, 회색, 흑색)와 네덜란드(2개 지역-분 뇨과잉지역, 부족 지역)가 있다.
28 농림부․환경부 합동(2004) 에서 시산한 바에 의하면 인산 양분잉여율 이 1 이하인 지역이 29개 시군, 1배 이상 2배 미만이 104개, 2배 이상 3배 미만이 26개, 3배 이상이 6개 시군이다. 그러나 가축 분뇨의 타 지역 유출, 정화처리 등은 고려하지 않았으므로, 시군별로 더 상세히 계산하면 달라질 수 있다.
표 4-6. 지역별 구분 및 차등규제 내용
지역구분 구분기준(양분잉여율) 차등 규제 내용
특별관리
지역 Y배 초과 ․양분감축계획의 의무적 수립
․신규진입과 증산은 원칙적으로 금지 경계지역 X배∼Y배 미만 ․신규 진입 제한, 증산 부분적 허용 일반지역 X배 이내 ․현행(신규진입 및 증산 허용)
무화하고, 축산업 신규진입과 증산을 원칙적으로 금지하며, 경계지
축은 제한하되, 사육두수를 감축할 때에는 적절한 보상을 하도록 한
아울러 시군이 수립한 양분감축계획을 승인하며, 집행과정에서 재정 지원과 감독을 하게 된다. 아울러 목표달성여부에 대한 시군의 평가 결과를 확인하며 목표 미달시 계획 재수립을 지시하고 제재하는 역 할을 담당한다. 시군에서는 양분 잉여율을 산정하고, 농림부로부터 특별관리지역 해당여부에 대한 지역분류를 받는다. 이때 타 지역으 로의 분뇨 이동량을 농림부에 보고한다. 아울러 지역 실정에 맞는 양분 감축계획을 수립하고, 감축계획을 집행하며 평가하고 농림부로 부터 확인을 받아 계획 재수립여부를 결정하게 된다.
3.2.3. 세부 검토․보완 사항
양분 총량제의 실제 도입을 위해서는 아래와 같은 구체적인 사항
양분 총량제의 실제 도입을 위해서는 아래와 같은 구체적인 사항