지역별로 가축 사육두수의 총량을 설정하고 농가별로 사육두수한 도(쿼터)를 할당하는 경우 쿼터의 거래를 인정하게 되면 가축사육권 거래제가 된다. 네덜란드는 1987년부터 시행하던 사육두수 총량제를 1994년도에 가축 사육권 거래제로 전환함으로써 현재 세계에서 유 일하게 사육권 거래제를 운영하고 있다.
5.1. 배경
가축사육권거래제(marketable livestock production right)는 환경정책 수단으로 활용되고 있는 배출권거래제(marketable emission permit system) 또는 오염권거래제(marketable pollution permit system)에 이 론적 기초를 두고 있다. 배출권거래제가 상품생산으로 인해 부수적 으로 발생되는 오염물질의 양을 대상으로 하는 데 비해 가축사육권 거래제는 상품 그 자체가 대상(환경오염에 대한 대리변수 역할)이 된다는 차이가 있다.
배출권 거래제도는 오염배출자가 할당된 배출권의 범위 내에서 오염물질 배출 또는 잔여배출권의 판매 등 각자 자신의 이익에 따라 행동할 수 있도록 허용함으로써 효율적인 정책 목표를 달성하는 수 단이다. 배출권 거래제와 유사한 가축사육권 거래제는 가축 사육두 수를 일정 수준으로 감축하거나 조정함으로써 가축 분뇨로부터 발 생하는 환경오염원을 사전적으로 관리하는 비용 효율적이고 환경효 과적인 수단으로 제시되고 있다. 그러나 현실적으로 사전적인 선결 조건과 관리비용 등의 측면에서 실질적인 효과에 대한 문제도 제기 되고 있다.
5.2. 가축사육권 거래제의 이론
가축사육권거래제의 이론적 틀은 <그림 3-5>를 이용하여 설명해 볼 수 있다. 가축 사육두수 증가하면 분뇨 발생도 증가하게 되므로 잠재적인 오염원 증가로 볼 수 있으므로 x축은 오염발생량과 가축 사육권(또는 오염원배출권)으로 정할 수 있다. y축은 한 단위 오염원 감축에 소요되는 한계저감비용(Marginal Abatement Cost, MAC)과 오 염발생에 따른 외부비용인 한계외부비용(Marginal External Cost, MEC)을 나타낸다. 또한 y축은 가축사육권을 거래하는 경우 거래가
격을 나타낸다.
가축사육권 거래제 운용과 관련된 정보가 완전히 알려져 있는 경 우 최적거래량과 최적거래가격은 MAC와 MEC가 만나는 E점에서 이루어지며, 이 경우 최적 사육권거래량은 OQ*, 사육권거래 최적가 격은 OP*가 된다. 이러한 정보를 기초로 관련당국은 Q*S*의 사육권 거래 공급량을 결정한다. 한계저감비용곡선은 사육권 가격에 따른 오염원 발생자(양축가)의 사육권 구매를 나타내는 수요곡선으로 볼 수 있다.
그림 3-5. 가축사육권 거래제의 기본 구조
O 가격
비용 MAC
MEC
Q* P*
P1
Q1 Q2
S*
사육권(Q) 오염(W) W* W1 W2
E
가축사육권 거래제를 설명하기 위해 규제대상이 되는 특정규모 이상의 양축농가 1, 2를 상정하기로 한다. 두 양축농가의 MAC가 각 각 MAC1, MAC2로 주어졌다고 가정하면 사회 전체의 MAC는 MAC1 과 MAC2를 수평적으로 합한 것이 되며, 이 곡선이 사육권 거 래제의 사육권수요곡선이 된다. 관리당국이 설정한 사육권 발행기 준, 즉 Q*에서 수직적인 사육권의 공급곡선 S*가 도출되며, 사육권 의 수요곡선과 공급곡선이 교차하는 점에서 사육권의 가격 P*가 결 정된다.
이에 따라 오염원 1은 Q1만큼, 오염원 2는 Q2만큼 각각 오염물질 을 배출하게 된다. MAC가 높은 오염원은 오염을 저감하기보다는 MAC가 낮은 오염원으로부터 배출권을 구입하여 비용을 절감할 수
그림 3-6. 가축 사육권 거래제의 수요곡선 도출 가격
비용
P*
S*
Q1 Q2
MAC1
MAC2
MAC=MAC1+MAC2
Q1+Q2=Q* 사육권(Q)
있고, MAC가 낮은 오염원은 배출권을 판매하여 수익을 얻을 수 있 다. 이와 같이 상이한 MAC를 갖고 있는 오염원들의 상호 호혜적인 배출권의 거래를 통해 오염저감의 총비용이 최소화된다.
양축농가가 사육두수 할당을 받는 경우 네 가지 의사결정 대안을 들 수 있다.
ⅰ) 각자에게 할당된 감축목표량을 자체적으로 달성하는 경우와, ⅱ) 자신에게 할당된 감축목표량을 초과 달성하고 잔여 배출권을
다른 양축농가에 판매하는 경우와,
ⅲ) 자신에게 할당된 감축량의 일부를 자체적으로 감축하고 부족한 부 분만큼은 다른 농가로부터 배출권을 구매하여 충족하는 경우와, ⅳ) 자신에게 할당된 감축목표량을 채우지 못하고 정부로부터 이
에 상응하는 제재를 감수하는 경우 등이다.
지역별로 수용할 수 있는 범위 내에서 적정 사육두수를 유지하기 위한 사육권 거래제는 ⅱ)와 ⅲ)의 경우에 적용될 수 있으며, 사전에 환경 용량을 고려하여 최적의 사육권을 발행하여 오염원을 관리한 다면 환경세부과와 동일한 효과를 가지는 최선(first best)의 정책수 단이라 할 수 있다. 그러나 최적의 사육권 발행을 위해서는 MAC와 MEC에 관한 정확한 정보가 필요하나 이러한 정보를 얻는다는 것은 매우 어렵기 때문에 시행착오에 의한 차선적 접근(second best app-roach)이 현실적인 운영 방안으로 제시되고 있다.
가축 사육권 거래제하에서 신규 양축농가가 참여하는 경우의 효 과를 살펴보기로 한다. 가축사육권의 가격은 사육권의 수요와 공급 에 의해 결정된다. <그림 3-7>에서 제시된 바와 같이 새로운 양축농 가가 참여하는 경우 가축사육권(오염배출권)의 수요곡선은 우측상향 으로 이동한다. 즉 수요곡선은 D0에서 D1로 이동한다. 만약 정책 당 국에서 전반적인 축산 부문의 오염발생량 수준을 동일 수준으로 유
지키 위해 사육권 공급을 Q*S*로 설정하면, 사육권 가격은 상승한 다(OP0→OP1). 이 경우 신규 양축가는 높은 가격을 지불하고 사육권 을 구입하거나 아니면 사육권을 구입하지 않고도 축산업을 운영할 수 있는 가축 분뇨 정화처리시설을 설치해야 할 것이다.
다음으로 사육권 발행을 증가시키는 경우라면 사육권의 공급곡선 은 우측으로 이동하게 될 것이며, 철저한 환경관리를 위해 오염원 발생량을 감축시키길 원하는 경우 사육권 감축을 통해 사육권 공급 곡선의 좌측이동으로 설명할 수 있다.
그림 3-7. 가축사육권의 수요 및 공급 측면의 요인변화 효과
P1
P0
O Q*
S* 가격
비용
사육권 발행량 D0 D1
사육권공급 증가효과 사육권발행 감소효과
신규양축농가 진입효과
5.3. 네덜란드의 가축 사육권 거래제
네덜란드는 1987년부터 시행하던 분뇨쿼터제도에서는 개인간 쿼 터거래를 허용하지 않았는데 1994년부터 분뇨생산권의 이전을 허용 함으로써 사육권(혹은 분뇨생산권) 거래제를 시행하고 있다.
5.3.1. 농가 구조조정 및 투자 촉진을 위해 쿼터 매매 허용
분뇨생산 쿼터의 이전 제한은 과밀사육지역에서의 농가구조조정 을 동결시키는 간접요인으로 작용하여 분뇨 문제를 해결하기 위한 기술의 적용이나 개발 등의 투자가 억제된다는 비판을 받게 되었다.이러한 단점을 해소하기 위해 1994년 1월에는 법이 개정되어 분뇨 생산쿼터의 매매를 허용하였다. 정책의 변화를 나타내기 위해 종전 각 농가에게 인정된 기준물량(쿼터)은 분뇨생산권(manure production right)이란 개념으로 변경하였다.
5.3.2. 쿼터 이전에 일정한 제약요건 부과
네덜란드는 분뇨생산권의 매매를 허용하였지만 다음과 같은 일정 한 제약을 설정하였다.
1) 농가의 총 분뇨쿼터를 농지기준쿼터와 비농지 쿼터로 구별하여 비농지 쿼터만 매매를 할 수 있도록 하였다. 농지 기준 쿼터는 농가 의 전체농지면적에 인산 125kg/ha을 곱한 물량이며 비농지 쿼터는 총 분뇨쿼터에서 농지기준쿼터를 제한 물량이다.
2) 분뇨쿼터는 농가의 실제 축종별 사육규모에 따라 축종별로 3그 룹으로 나누어 배정하였다. 1그룹에는 소, 칠면조, 2그룹에는 양, 염 소, 여우, 오리 등, 3그룹에는 돼지와 닭으로 구분하였다. 이중 소는 농지와 밀접히 연관되어 있으나 돼지와 닭은 농지에 별로 의존하지 않기 때문에 농지기준 쿼터(ha당 125kg)를 축종그룹별로 구분할 때
는 1그룹에 우선 배정하였다. 실제 분뇨생산권의 거래는 그룹별로 제한하였기 때문에 이러한 축종별 쿼터 구분은 중요한 의미가 있었 으며 돼지와 닭 등 3그룹의 축종에 대한 분뇨생산권 거래가 촉진되 도록 하였다. 3그룹에 배정된 분뇨생산권은 1, 2 그룹에 속하는 다른 가축의 분뇨생산권으로 사용될 수 있었지만 그 반대는 인정하지 않 음으로써 소의 분뇨생산권을 획득하여 돼지나 닭의 생산을 늘리는 것을 방지하였다.
3) 분뇨생산권 거래에는 지리적인 제한도 부과하였다. 네덜란드를 농경지 면적당 분뇨 생산량을 기준으로 ha당 인산 생산이 125kg이 상이면 분뇨과잉지역, 이하이면 분뇨부족지역으로 구분하였는데 네 덜란드의 남부와 동부의 4개주가 부분적으로 분뇨과잉지역으로 분 류되었다. 분뇨과잉지역에서는 동일 지역 내에서만 거래가 가능하였 고 분뇨부족 지역으로부터 분뇨생산권을 구입할 수는 없었다. 그러 나 분뇨부족지역은 분뇨과잉지역으로부터 분뇨생산권을 구입할 수 있다.
4) 1986년에 계산된 기준쿼터를 그대로 사용하지 않고 그동안 두 수를 감축하거나 사료를 개선하여 분뇨를 삭감한 효과를 반영하기 위해 축종별로 실제 생산되는 인산의 양을 농가별로 다시 계산 (1988-1990년 중 최대치, 농가의 분뇨기록장부로 확인)하였고, 당초 의 농가별 기준물량과 실제 생산물량의 차이를 휴면(dormant)분뇨생 산량으로 간주하여 이 물량만큼은 거래대상에서 제외하였다.
5) 분뇨생산권이 거래될 때마다 정부는 모든 축종에 대해 거래량의 25%를 회수하였다. 그리고 추가로 분뇨생산권을 구입하는 농가는 생산되는 모든 분뇨를 살포할 수 있는 충분한 농지를 갖고 있거나, 다른 농가와 분뇨처리 계약을 하였음을 증명하도록 하였다.
5) 분뇨생산권이 거래될 때마다 정부는 모든 축종에 대해 거래량의 25%를 회수하였다. 그리고 추가로 분뇨생산권을 구입하는 농가는 생산되는 모든 분뇨를 살포할 수 있는 충분한 농지를 갖고 있거나, 다른 농가와 분뇨처리 계약을 하였음을 증명하도록 하였다.