23 1997년 2월에 발생한 돼지콜레라로 인해 1997년의 돼지고기 생산은 전년도에 비해 34% 감소하였고, 경제적 손실은 7억 달러로 추정되었 다(USDA GAIN Report).
하고 2000년부터 15%를 추가 감축하도록 법에 규정하였으나, 양돈 단체가 법원에 제소함으로써 10% 감축만 이루어지고, 15% 추가감 축은 이루어지지 못했다.
5.3.5. 2000년에 가금사육권(Poultry Production Right) 독립
양계의 경우에도 시민사회로부터 동물 복지와 가축위생 등 문제 제기가 많았으며 이에 따라 2000년부터 분뇨생산권에서 가금사육권 이 독립되었는데, 쿼터는 1995-1997년간의 평균 사육두수를 기준으 로 육계와 산란계로 구별하여 배정하였다.5.3.6. 네덜란드의 사육권 거래제에 대한 평가
가. 분뇨생산권의 거래허용으로 쿼터가격이 형성
개인별 쿼터를 부여하고 거래를 허용하면 쿼터의 가격이 형성되 며, 쿼터를 보유한 농민은 쿼터량에 비례하여 자산이 발생한다. 이 러한 자산을 정책으로 인해 형성된 자산(policy created asset)이라고 할 수 있다. 생산을 확대하려면 쿼터를 구입해야 하며 이 경우 추가 생산비가 발생한다.
분뇨생산권의 쿼터가격은 지역에 따라 그리고 시기에 따라 많은 편차를 보이고 있다. 1994-95년의 조사에 의하면 돼지와 가금의 경 우 밀집 사육지역인 남부에서는 25∼60길더/인산kg(1길더는 약 400 원), 동부는 20∼50길더였으며, 그 밖의 지역에서는 12-30길더이었 다. 1996-1998년에는 쿼터가격은 20∼100길더로 조사되었다. 쿼터가 격이 1kg당 25~50길더라면 비육돈 1마리당 7.4kg의 인산을 발생하므 로 돼지 사육두수를 1두 늘리려면 185~370길더(약 74,000원~148,000 원) 정도의 추가비용이 소요되는 것으로 계산된다(Wossink 2004).
사육권 거래제는 사육권의 소유자가 가지는 이익이 쿼터 가격에
반영된다는 특징이 있다. 쿼터의 가격은 이론적으로 쿼터로 인해 발 생하는 장래의 이익을 모두 현재가치로 합산한 금액이 된다. 이러한 쿼터 소지자의 이익은 장래의 정책 방향에 좌우되며 관련 정책이 폐 지되면 이익도 소멸해 버리는 위험성을 갖고 있다. 그러나 한번 설 정된 쿼터는 기득권자의 반발로 폐지하기 어려운 것이 현실이다.
EU의 우유쿼터(Colman 2001)와 네덜란드의 분뇨생산권은 모두 처음 도입 시에는 한시적으로 운용하려 했으나 철폐하지 못하고 계속 운 용하고 있는 것이 좋은 예이다.
나. 쿼터 거래의 부진
1994년 1.1 쿼터의 거래가 허용된 이후 1994년 말까지 2,200건에 인산 1.8백만kg이 거래되었다. 이 물량은 거래 가능물량의 1.5%에 불과하였다. 1997년까지는 밀집 사육지역에서는 8.1%, 조방사육지역 에서는 9.5%가 거래되었다.
거래가 부진했던 이유는 여러 가지가 있다(Wossink 2000, 2004).
첫째, 거래에 대한 행정적 승인절차를 위해 쿼터를 구입하는 농가 는 향후 2년 동안의 분뇨처리계획을 첨부해서 제출해야 하였다.
1994년에는 쿼터구입 신청농가의 37% 이상이 분뇨처리계획이 미흡 하다는 이유로 보완지시를 받았다.
둘째, 농가들이 이미 충분한 쿼터를 배정받아 추가로 쿼터를 구입 할 필요성이 적었던 것으로 보인다. 분뇨생산쿼터가 시행되기 직전 인 1986년 12월 말에 농가들 스스로 평균사육가축수를 신고하게 하 였는데 상당수 농가들이 실제 사육두수가 아닌 최대사육가능두수를 신고함으로써, 최초 배정된 쿼터는 실제보다 10∼25% 정도 과다배 정된 것으로 분석되었으며, 이로 인해 쿼터의 거래량은 많지 않았던 것으로 보인다.
셋째, 쿼터거래에 대한 지역적 제한과 축종간 이전제한도 쿼터 거
래를 제한한 것으로 보인다.
넷째, 분뇨생산권의 존속기간의 불확실성도 매매를 제약하는 요인 이 된다. 분뇨생산권은 도입 초기부터 1998년에 폐지되기로 예정되 어 있었기 때문에 존속기간이 불확실하고 또 환경 규제가 더욱 강화 될 가능성이 많기 때문에 정책위험성이 매우 높아 분뇨생산권 거래 가 제한되었으며 결과적으로 경제적, 환경적 효율성이 크게 제약을 받았다. 이러한 미래의 불확실한 정책24으로 인한 매매 제약(아울러 투자제약)을 해결하는 방법은 분뇨생산권에도 매매 이외에 임대를 허용하면 쿼터의 이동성을 제고할 수 있다.
다. 거래비용과 행정비용의 발생
환경 분야의 허가권 거래제에서는 거래비용이 많이 든다. Wossink (2000)은 돼지 쿼터의 거래비용이 평균쿼터 가격의 17% 정도로 높 다고 추정하였다. 쿼터구입자는 행정관청의 승인을 받아야 하는데 이를 위해 준비해야 할 서류작성에 소요되는 비용과 행정비용도 많 이 든다. 특히 이러한 쿼터의 복잡한 이전절차에 관한 소개책자는 66페이지나 되어 농가들의 금전적인 부담이외 비금전적인 부담도 상당한 것으로 조사되었다. Wossink(2000)는 또한 시장 효율성에 대 한 불확실성이 거래비용을 상당히 높였으며 시장의 균형은 거의 존 재하지 않는다고 분석하였다. 분뇨생산권 제도를 시행하는 데에 드 는 행정비용도 연간 약 44백만 유로(약 620억원)로 추산되고 있다.
24 불확실성하에서의 투자 이론은 미래의 이익이 불확실할 때는 투자를 미루고 관망(wait and see)하는 것도 한 방편이 된다고 설명한다(Dixit and Pindyck 1994). 불확실한 상황에서는 투자와 회수는 상대적으로 이익이 매우 높거나 매우 낮을 때에 발생하며 따라서 중간부분에는 활동정지(inaction) 구간이 존재하게 된다.
6. 사육두수 총량제 도입 관련 시사점
6.1. 네덜란드와 벨기에의 사육두수 총량제의 시사점
네덜란드와 벨기에는 농경지 면적에 비해 가축 사육두수가 다른 나 라보다 많아서 사육두수 총량제를 일찍이 시작하였으며 이들 나라의 시행경험은 우리나라가 유사 제도를 도입할 경우 많은 교훈을 준다.
이들 나라의 공통된 특징은
1) 먼저 새로운 법규를 제정해 양축업의 신규진입을 금지하였다.
2) 기존 농가별 사육두수를 그대로 인정(grandfathering)하고, 사육 두수를 동결(standstill)하는 조치를 시행하였다.
3) 지역별로 차등을 두어 농경지 면적에 비해 과소 사육하던 지역 의 농가에게는 가축 분뇨로 인한 인산(축종별로 인산발생량이 다르 기 때문에 가축단위 개념으로 인산을 사용한 것으로 추측)을 ha당 125kg(벨기에는 100kg)까지 증산할 수 있도록 허용함으로써 과소사 육농가에 대해 특별 배려를 하였다.
4) 2001년에 돼지의 가격이 낮을 때 돼지 사육두수를 10% 감축을 목표로 한시적으로 폐업보상을 하여 큰 성과를 거두었다. 가축두수 총량제는 가축 사육두수가 더 이상 늘어나지 않도록 하는 데는 나름 대로 성공하였으나 실제 사육두수를 적정 수준으로 줄이는 과감한 정책은 시행하기 어려웠으며, 폐업보상이 큰 효과가 있었다는 점 등 이다.
한편, 두 나라 제도의 가장 큰 차이는 네덜란드에서는 농가별 분 뇨생산쿼터를 매매할 수 있는 데 비해 벨기에는 매매를 허용치 않는 다는 점이다. 쿼터의 매매를 허용하면 가축 생산의 경제적 효율성은 높일 수 있으나 거래비용이 많이 든다는 단점이 있다. 네덜란드의
경우 시행초기 7년간은 쿼터매매를 허용치 않다가 그 후 매매를 허 용하고 있으나 실제 매매는 활발치 않다고 분석되고 있다. 한번 설 정된 쿼터는 기득권자의 반발로 폐지하기 어려운 것이 현실이다.
EU의 우유쿼터와 네덜란드의 분뇨생산권은 모두 처음 도입 시에는 한시적으로 운용하려 했으나 철폐하지 못하고 계속 운용되고 있는 것이 좋은 예이다.
Wossink(2004)는 네덜란드의 분뇨생산권제도를 평가한 후 다음과 같은 교훈을 열거하고 있는데 이러한 점들은 우리나라도 유의해야 할 사항이다.
1) 제도 시행 전 실제 사육두수에 따른 정확한 사육권 배정을 위 한 통계자료 확보가 관건이다. 네덜란드에서는 제도 시행시 농가별 배정규모를 농가 조사에 의존하였는데 많은 농가가 실제 사육두수 가 아닌 최대 사육가능두수를 제시하여 초기 시행시 실제 평균 사육 두수보다 10∼25% 더 많은 수가 농가에 배정되었다고 평가되고 있 으며, 이로 인해 실제로 농가가 사육권을 구매할 경제적 유인은 별 로 없었다.
2) 정책의 일관성이 중요하다. 사육권의 거래제는 지속기간이 얼 마나 오래될지, 그리고 향후 보다 강화된 정책이 수립되어 사육권 행사를 제한하게 될지도 모른다는 불확실성 때문에 거래가 원활히 이루어지지 않고 있다.
3) 도입 시기도 중요하다. 네덜란드의 경험에서 볼 때 쿼터제는 실제 오염발생정도와 정책 목표가 근접하였을 시기에 실시해야 효 과적이다. 네덜란드에서는 시행초기 이미 실제보다 10∼25% 많은 쿼터가 배정되었기 때문에 효과가 제한적이었다. 만일 1970년대 말 에 이 제도를 시행했으면 분뇨 문제를 벌써 해결하였을 것이다.
4) 정책 의지도 중요하다. 제도자체와 목표에 대한 강한 실천 의 지가 성공여부의 중요한 요인이며 거래비용을 낮추기 위해 소규모
농가에 대한 행정적 지원도 중요하다.
6.2. 국내 시행 중인 오염총량제의 시사점
1) 오염총량제는 이미 1995년에 수질환경보전법과 대기환경보전 법에 근거 규정이 만들어졌고 그동안 오래 논의되어 왔음에도 불구 하고 10여년이 지난 지금도 충분한 공감대를 형성하지 못하고 있다.
특히 임의 시행하게 되어 있는 한강 수계의 시군들은 개발수요가 많 기 때문에 수질오염 총량제의 시행계획을 수립하다가 중도 포기하 거나 연기하고 있는데 이는 총량규제가 이론상 불가피한 방법임을 인정하면서도 실제 우리나라 현실에서는 강제로 실시하지 않으면 수용되기 어려움을 보여 준다.
2) 현재 총량관리 시행계획을 수립하였거나 수립 중에 있는 지역
2) 현재 총량관리 시행계획을 수립하였거나 수립 중에 있는 지역