분권형 국토 거버넌스 구축방안

(1) 중앙정부 차원의 국토 거버넌스 구축 대안²¹⁾

① 지역개발청 설치 방안

지역발전을 담당하는 새로운 분권형 국토 거버넌스로 지역개발청(Regional Development Agency)를 설립하는 방안이다. 지역개발청은 지역발전을 전담하는 중앙정부 기구로서 지역발전과 관련된 중앙부처로부터 예산 지원을 받아 운영된다.

지역개발청 거버넌스는 복수의 중앙부처의 예산 지원으로 운영됨에 따라 유사‧중복 등으로 논란이 되는 사업의 조정이 가능하고 운영의 자율성을 갖는다는 장점이 있다.

세부적으로는 지역개발청장과 운영이사의 선임방식에 따라 분권형 또는 집권형으로 대분될 수 있다.

② 책임운영기관 활용 방안

책임운영기관은 정부가 수행하는 사무 중 공공성을 유지하면서도 경쟁원리에 따라 운영하는 것이 바람직한 사무를 책임운영기관에 행정 및 재정상의 자율성을 부여하고, 운영성과에 대하여 책임을 지도록 하는 제도이다. 우리나라에서는 「책임운영기관의 설치·운영에관한법률」에 근거하여 1999년부터 국립영상간행물제작소, 국립의료원, 국립중앙극장 등을 대상으로 시범사업을 실시한 바 있다. 이 방안은 지역개발청 설치 방안과 유사하여 책임운영기관이 집행에 관한 자율성을 확보한다는 장점이 있는 반면, 시행 당시 크게 주목을 받지 못한 단점이 있다.

21) 김순은. 2008a. “지역발전과 광역(지역) 거버넌스의 형태와 과제”와 김순은. 2008b. “광역경 제권의 효율적 운영을 위한 거버넌스 구축방안”를 토대로 작성하였다.

③ 특별지방행정기관 활용 방안

중앙부처가 지역발전정책을 담당하는 집행기관을 새롭게 구성하는 형태이다. 이 경우 분권형 거버넌스의 특징을 고려하여 관할행정구역을 새롭게 설정할 필요가 있다. 그러나 완전히 새로운 분권형 거버넌스의 창설보다는 기존의 특별지방행정기관 을 통폐합하여 추진하는 것이 현실적인 대안이다. 영국에서 지역에 산재해 있던 특별지 방행정기관을 통합하여 정부사무소(Government Office)를 구성한 것이 대표적인 해외사례이다.

국내에서는 국토 및 지역정책의 주관부처인 국토교통부 특별지방행정기관의 관할 구역을 토대로 통합청 형태의 중앙정부의 분권형 거버넌스를 구축하는 대안을 검토할 수 있다. 통합청의 관할구역은 시도별 인구, 면적, 기능적 연계성 등을 고려하여 2개 대안으로 검토할 수 있다. 첫 번째 대안은 수도권과 강원, 충청권과 호남권, 영남권 등 전국을 3개의 지방청으로 재편하는 방안이고, 두 번째 대안은 강원도를 제주특별자치도와 같이 특별자치도로 전환하고, 수도권, 충청권과 호남권, 영남권 등 3개의 거버넌스 체제를 구축하는 방안이다.

대안별 관할구역

대안 1 수도권과 강원, 충청권과 호남권, 영남권 등 3개

대안 2 수도권, 충청권과 호남권, 영남권 등 3개 강원도는 강원특별자치도로 전환

<표 5-12> 특별행정기관 통합형 국토 거버넌스 관할구역 대안(장기 검토안 예시)

(2) 지자체 차원의 국토 거버넌스 구축 대안

① 커뮤니티 거버넌스

커뮤니티 거버넌스는 주민의 행복 증진을 목표로 하는 주민밀착형 거버넌스로서, 최근 우리나라에서도 공동체 형성과 주민 참여를 활성화한다는 측면에서 관심이 커지고 있다. 아름다운 지역 만들기, 안전하고 편안하게 생활할 수 있는 공동체 만들기,

142

마을 하천 살리기 등 공동체의 삶을 위한 지역개발사업은 커뮤니티가 수행하는 것이 민주성과 지역의 참여의식 및 소속감을 부양하는데 유리하다.

따라서 향후 주민의 행복과 밀접한 도서관 서비스, 방범활동, 주택개선사업, 자원재 활용사업, 고령자‧장애자의 생활지원사업, 지역공원 등의 관리사업, 마을 가꾸기 사업, 문화행사, 사회적 기업, 공동체 사업, 공동체의 시설관리유지, 청소활동, 자문활동과 의견제출 등은 커뮤니티 거버넌스가 주도하도록 하는 것이 바람직하다. 커뮤니티 거버넌스가 발전하면 영국에서와 같이 시민공원의 유지와 관리, 레저시설의 운영과 관리, 초등학교의 운영을 담당하게 할 수도 있다.

커뮤니티 거버넌스의 세부 유형은 외국의 사례를 감안해서 직능대표형, 정당비례대 표형, 주민대표형으로 구분할 수 있다. 직능대표형은 공동체내의 각종 직능대표로 구성하는 형태이고, 정당비례대표형은 정당의 추천에 의해 지방의회에서 결정하는 형태이며, 주민선출형은 커뮤니티 거버넌스의 대표를 주민의 직접선거로 선출하는 형태이다. 이들 유형 중에서 지역공동체가 지역여건에 적합한 대안을 선택하도록 하면 전국적으로 다양한 형태의 커뮤니티 거버넌스가 운영될 수 있다.

② 지역생활권 거버넌스 대안

□ 지역발전특구

지역발전특구는 지자체 행정구역내에 특구를 신설하여 지역발전을 위한 규제완화 등 특례를 인정하는 제도이다. 특례에 관한 사항은 토지의 이용 및 계획, 도로 및 하천의 관리, 지역발전계획 등과 관련된 사항이 대표적이며, 특례의 수는 특구의 목적에 따라 단수 또는 복수로 설정할 수 있다. 우리나라의 지역특화발전특구, 경제자유 구역, 일본의 구조개혁특구, 미국의 분권특구(Empowerment Zone), 영국의 기업특구 (Enterprise Zone) 등이 대표적인 사례이다. 제주특별자치도와 세종특별자치시의 경우도 단일 지자체를 중심으로 한다는 점에서 다수의 특례를 가진 특구로 간주할 수 있으며, 이런 관점에서 강원도를 강원특별자치도로 전환하는 방안도 검토할 수 있을 것이다.

□ 협의회

협의회는 행정수요가 단일 지자체의 관할구역을 초월하여 발생하는 경우 해당 지역의 2개 이상의 지자체가 합의를 통해 구성하는 거버넌스이다. 협의회는 법인격을 갖지 않아 지자체가 가장 용이하게 구성하는 거버넌스로서 협의의 대상이나 운영에 대한 제한이 없으며, 당사간의 협의에 따라 단일 사안 또는 다수의 의제를 협의 대상으로 설정할 수 있다. 우리나라에서는 1973년 도입되어 1988년 대폭 보완한 제도로서 전국의 지자체, 지방의회 등이 공동의 목표를 달성하는 수단으로 다양한 협의회를 설치하여 운영하고 있다.

□ 조합

조합은 2개 이상의 지자체가 단일의 공동사무 집행을 위해 협약에 의하여 설치하는 지방자치법상의 특별자치단체이다. 조합은 별도의 법인격을 갖는 거버넌스이기 때문 에 일반 지자체와 독립적으로 주어진 행정과 사무를 수행한다. 조합은 의결기관과 집행기관으로 구성되며 의결기관은 간접선거 또는 지자체장의 추천에 의하여 구성된 다. 우리나라의 부산‧진해경제자유구역청, 일본의 일부사무조합 등이 대표적인 사례이 며, 부산‧진해경제자유구역청과 같이 지역발전 업무를 담당하는 거버넌스로 조합을 활용할 수 있다.

□ 광역연합

광역연합은 2개 이상의 지자체 협약에 의해 구성된다는 점에서 조합과 유사하나 수행하는 기능에서는 차이가 있다. 광역연합의 대표는 참여 지자체의 합의에 의하여 결정되나, 대안으로 주민들의 직접선거에 의해 의결기구와 집행기구의 장을 선출할 수도 있다. 조합이 단일기능을 수행하는데 반하여 광역연합은 다수의 기능을 동시에 수행한다는 차이가 있다. 또한 광역연합은 독자적인 과세권을 가지고 중앙정부로부터 지방이양의 주체로 기능할 수도 있다. 광역연합의 사례는 일본에서 도입한 광역연합제 도가 대표적이며 그중에서 2010년 설치된 간사이광역연합은 광역지자체와 기초지자 체가 참여하는 광역거버넌스의 좋은 사례이다. 광역연합의 관할구역은 2개 이상의

144

시‧군‧구나 1개 이상의 광역지자체로 구성할 수 있다.

□ 시‧군‧구 통합

협의회, 조합, 광역연합 등은 거버넌스의 구조와 운영이 느슨하여 지자체간 의견조정 이 어려울 수 있다. 따라서 지자체간에 이해관계가 복잡하고 통합으로 시너지 효과를 낼 수 있는 경우 지자체간의 통합을 추진하는 대안을 검토할 수 있다. 시‧군‧구 통합은 통합을 희망하는 시‧군‧구가 자율적인 방식으로 통합을 함으로써 새로운 지자체를 설치하는 방안이다. 이명박정부에서는 지방행정체제개편위원회가 시‧군‧구 자율 통합 을 추진하였으며 박근혜정부의 지방자치발전위원회도 향후 자율적인 시‧군‧구 통합을 추진할 가능성이 크다. 일본에서는 100년 이상에 걸쳐 시‧정‧촌 통합을 추진하고 있으며 영국에서도 1990년 이후 단층제로의 통합을 추진하여 왔다. 일본의 경우 시‧정‧촌 통합으로 메이지 시대 71,314개였던 시‧정‧촌의 수가 2011년 1,509개로 감소되 었다(김순은. 2013).

③ 초광역 거버넌스 대안

□ 초광역조합

시‧도의 경계를 초월하는 사무처리가 필요하거나 협력이 요청되는 경우 시‧군‧구간 조합과 같은 방식으로 구성할 수 있는 대안이 초광역조합이다. 서울특별시, 인천광역 시, 경기도가 광역교통문제를 논의하기 위해 구성한 수도권교통본부를 사례로 들 수 있다. 수도권교통본부는 서울특별시 5명, 경기도 5명, 인천광역시 3명, 국토교통부 2명 등 총 15명의 위원으로 구성된 조합형태의 거버넌스이다.

시‧도의 경계를 초월하는 사무처리가 필요하거나 협력이 요청되는 경우 시‧군‧구간 조합과 같은 방식으로 구성할 수 있는 대안이 초광역조합이다. 서울특별시, 인천광역 시, 경기도가 광역교통문제를 논의하기 위해 구성한 수도권교통본부를 사례로 들 수 있다. 수도권교통본부는 서울특별시 5명, 경기도 5명, 인천광역시 3명, 국토교통부 2명 등 총 15명의 위원으로 구성된 조합형태의 거버넌스이다.