글로벌시대의 창조적 국토경영전략

글로벌시대의 창조적 국토경영전략

▪ 연구진

연구책임 김동주 선임연구위원 이원섭 선임연구위원 이건민 연구원

김미경 연구인턴

▪ 외부연구진

김갑성 연세대학교 교수 김순은 서울대학교 교수 김현수 단국대학교 교수 임 업 연세대학교 교수

차두원 한국과학기술기획평가원 박사 허재완 중앙대학교 교수

황희연 충북대학교 교수

▪ 연구심의위원

박재길 국토연구원 부원장 김명준 국토교통부 서기관 김태환 국토연구원 선임연구위원 문정호 국토연구원 연구위원 이상준 국토연구원 선임연구위원 이용우 국토연구원 선임연구위원 한경원 지역발전위원회 정책연구관

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주요 결론 및 정책제안

본 연구보고서의 주요 결론은 다음과 같음

❶ 국토발전기조를 경제적 효율성 위주에서 생활체감형으로 전환하여 삶의 질, 건강 및 웰빙, 문화 및 품격, 복지 관련 정책기반을 강화해야 함

❷ ‘물적·양적’ 기반의 국토발전에서 ‘사람 중심의 질적’ 기반으로 전환하여 총량적 인프라보다는 국민편의 증진 및 일자리 창출 강화

❸ 개발주도 방식에서 재생과 개발이 조화되는 정책으로 전환하여 저성장시대 의 도래와 신규개발수요 축소, 생활의 편의성 지향에 대응

❹ 지역간 경쟁과 갈등에서 협력과 통합의 국토발전으로 전환하여 지역생활권 육성 등을 통해 지역간 연계협력 활성화

❺ 국토관리형 정책에서 국토경영형 전략으로 전환하여 국토분야의 정책-운 영-관리 등을 시스템적으로 추진해야 함

본 연구보고서의 정책제안은 다음과 같음

❶ 창조적 국토경영을 위한 5대 전략으로 창조경제 융합형 국토발전, 다차원적 국토재창조, 국민체감형 생활국토, 지역상생 및 국토통합, 분권형 국토 거버넌스 구축 등을 추진

❷ 창조경제 융합형 국토발전을 위해 창조기업중심의 지역 창조경제생태계 조성, 지역개발-산업-과학기술간 협력적 거버넌스 구축 등을 추진

❸ 다차원적 국토재창조 전략으로 스마트 트래픽, 스마트 그리드, 스마트 에듀, 스마트 헬스, 스마트 에코 등 5대 생활인프라 구축을 토대로 대도시, 중소도시, 농촌특화형 재창조 추진

❹ 국민체감형 생활국토 전략으로 지역맞춤형 및 계층맞춤형 생활인프라 공급과 지자체간 협력적 공급, 마을만들기 방식 등을 추진

❺ 지역상생 및 국토통합 전략으로 수도권과 지방의 보완적 분담체계 구축, 교류와 연계를 중시하는 네트워크형 국토구조형성, 지역생활권 정책의 정착과 지자체간 연계·협력 활성화, 사회통합과 지역통합을 동시화하는 지역균형발전 등을 추진

❻ 분권형 국토 거버넌스 전략으로 차등분권 또는 맞춤형 분권 거버넌스, 국민행복형 분권 거버넌스를 구축하기 위한 중앙정부 및 지자체 차원에서의 대안과 실행수단 등을 마련해야 함

P R E F A C E

발간사

국민소득 3만불시대를 지향하면서, 국민행복을 토대로 하여 창조경제 실현을 통한 국민경제 성장과 일자리 창출이 중요한 국정과제가 되고 있다. 창조경제의 개념과 정의에 대해서는 다양한 해석과 접근이 가능하지만 우리나라의 경제를 선진경제로 한 단계 업그레이드하기 위해 창조와 혁신이 중요함은 모두가 공감할 수 있을 것이다.

창조경제의 기본 개념과 원리를 국토 및 지역발전에 적용하는 것은 우리 국토의 선진화를 위해 자연스럽고도 당연한 발상이다. 우리나라 국토는 지난 반세기 동안의 급속한 산업화와 도시화를 통해 큰 발전을 이루어 왔으나 국토발전의 많은 분야에서 양적, 질적 지표가 아직 선진국 수준에 이르지 못한 것이 현실이다. 특히 개인이나 사회, 정부나 기업의 창조성이 제대로 발휘되지 못하고 있다는 점에 관해서는 국내는 물론 국제사회에서도 공감대가 이루어져 있다. 그러므로 국가와 지역, 국민과 기업의 창의적인 아이디어를 바탕으로 하는 창조적 국토 및 지역발전은 우리나라의 지속적인 발전과 경쟁력 향상을 위해 불가피한 선택이 될 수밖에 없다.

창조적 국토발전은 기존의 국토발전 시스템이 갖고 있는 문제점과 한계를 극복하기 위해 새로운 전략과 정책수단을 도입하여 국토정책의 효율성과 성과를 극대화하는 것으로 정의할 수 있다. 고도경제성장기에 구축된 국토 및 지역발전 시스템은 단기간 에 성과를 창출하기 위해 대규모의 물량을 투입하는 전략으로 특징지을 수 있다.

이같은 국토발전 전략으로 지역별로 대규모 개발거점이 조성되고 이들 거점과 주요 도시를 연결하는 현대적인 인프라가 구축되어 국민경제 성장과 지역발전에 기여하였 다. 그러나 대규모 물량투입, 신규개발 중심의 국토발전 전략은 최근의 경제, 사회적 환경변화를 감안할 때 대폭적인 개편이 필요하다.

최근의 저출산·고령화, 경제저성장 기조의 고착화, 부동산 경기침체, 도시화의 한계 도달, 은퇴인구 급증 등의 현상으로 국토 및 지역개발에 대한 수요가 급격히 감소하고 있어 기존의 개발중심의 정책패러다임은 지속성을 담보하기가 더욱 어렵게

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되고 있다. 따라서 창조적 국토발전은 새로운 개발 못지않게 기존에 구축된 국토자본 의 효율성을 높이는데 주력해야 하고, 하드웨어와 같은 물적 성과보다는 소프트웨어나 휴먼웨어 같은 비물질적 성과를 중시해야 한다. 아울러 혁신적인 정책수단을 적극 도입하여 활용할 필요가 있다.

본 연구에서 제시하는 창조적 국토경영 전략은 창조경제 융합형 국토전략, 다차원적 국토재창조 전략, 국민체감형 생활국토 전략, 지역상생 및 국토통합 전략, 분권형 국토 거버넌스 전략으로 구성된다. 이들 다섯 가지 국토전략은 우리나라의 국토 및 지역발전 정책에서 중요한 이슈가 되는 주제들이다. 아무쪼록 본 연구에서 제시하 는 새로운 정책대안들이 정부의 정책에 반영되어 우리나라의 공간정책의 수준을 높이고 더 나아가 국토의 경쟁력과 국민의 행복 향상에 기여할 수 있기를 기대한다.

끝으로 본 연구를 수행하는데 노력을 아끼지 않은 김동주, 이원섭 선임연구위원, 이건민 연구원, 김미경 연구인턴의 노고를 치하하며, 외부연구진으로 참여해 주신 김갑성, 김순은, 김현수, 임업, 허재완, 황희연 교수님, 차두원 박사님께도 깊은 감사를 드린다.

2013년 12월 국토연구원장 김 경 환

S U M M A R Y

요약

제1장 연구의 개요

1960년대 이후 산업화와 도시화가 급속하게 진전되면서, 국토 및 지역정책이 경제성장에 핵심적인 역할을 담당하였다. 그러나 고도경제성장의 이면에는 불균형발 전으로 인한 지역간 격차 심화, 양적 공급위주의 정책으로 인한 국민 욕구(needs) 충족 미흡 등의 현상을 초래하였다. 또한 공간정책을 과학기술의 발달, 국민의식의 변화 등과 긴밀히 연계하지 못하여 국민이 정책의 효과를 체감하는데 한계가 있었다.

특히, 저성장 기조, 세계적 경제변화에 선제적으로 대응하는 국토전략이 미흡하다.

과거 압축성장시대의 적정수요를 초과한 국토 및 지역개발, 자원 과소비형 발전구도 등의 부작용에도 불구하고 여전히 과다한 개발 요구가 지속되고 있으나, 이에 대한 효과적인 정책대응이 이루어지지 않고 있다.

2013년부터 시작된 박근혜정부의 ‘국민행복과 대통합’, ‘창조경제’의 국정기조 또한 향후 국토 및 지역발전에 많은 영향을 줄 것으로 예상된다. 이에 대응하여, 산업기능 중심의 지역정책을 보완하여 경제권과 도시생활권을 연계하는 주민체감형 국토발전정책을 추진하고, 도시권 전략의 실천방안 마련 등을 통해 지역균형발전정책 을 효과적으로 지원할 수 있는 방안을 갖추는 것이 필요하다.

본 연구는 성장시대에 구축된 기존의 국토 및 지역발전 정책의 틀을 넘어서는 새로운 국토전략을 모색하기 위해 수행되었으며, 구체적인 목적은 다음과 같다.

첫째, 국내외에서 진행되는 다차원적인 여건 변화를 수용·선도할 수 있는 국토정책 방향을 도출하고자 한다. 둘째, 국민행복과 국토품격, 지역균형과 통합, 지역간 연계와 협력, 지역자율과 지방분권에 기여하는 국토정책 방안을 제시하고자 한다. 셋째,

‘국토경영’의 관점에서 글로벌 스탠더드에 부합하는 새로운 국토 및 지역정책 대안을 제시하고자 한다.

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제2장 국토 및 지역정책의 문제점과 새로운 추진방향

1. 정책 추진모형의 문제점

국토 및 지역정책 추진모형상의 문제점으로 전략 수립 및 추진상의 연속성 부족, 모방형 지역개발방식, 개별사업 중심의 분절적 개발 등을 지적할 수 있다. 먼저 정책의 연속성 부족을 살펴보면, 국토 및 지역정책의 근본 틀이 새정부에 의해 5년 단위로 변화함에 따라 정책이 단절되고 심화·발전이 이루어지지 못하고 있는 실정이다.

또한 지역개발 모델에서 지역간 차별화, 특성화가 이루어지지 못하고 표준화되고 획일화되는 개발사업이 대세를 이루고 있다. 지역별 전략·특화산업 육성 사례를 보면, 성장이 유망한 분야의 산업에 다수의 지역이 경쟁적으로 참여하여 블루오션으로 평가되던 시장이 단기간에 레드오션으로 전환되어 정책의 효과가 반감되고 사업 참여자의 수익성이 악화되는 상황이 반복되고 있다. 아울러 표준화된 지역개발 모델은 한정된 자원의 확보를 둘러싸고 부처간, 지역간에 경쟁과 갈등을 심화시키는 결과를 초래하였다. 또한 개별 선도사업 중심의 분절화된 개발로 인해 정책의 시너지 창출이 어려울 뿐만 아니라 성과 확산이 제한되고 창조경제 육성에 필수적인 생태계 구축으로 연결되지 못하고 있다.

2. 개발방식의 문제점

국토 및 지역 개발방식상의 문제점으로 대규모 신개발 중심의 국토 및 지역발전, 종합적 국토재생 전략 및 정책기반의 취약, 요소투입형 개발의 한계 등을 들 수 있다. 먼저 개발수요 감소 추세에도 불구하고, 과거 고성장시대에 추진한 신개발, 거대규모 개발방식이 지속되고 있다. 또한 각종 선거공약 중에는 타당성이 검증되지 않은 지역개발사업이 다수 포함되고, 따라서 사업시행에 필요한 예산확보가 불확실한 경우가 많은 실정이다.

종합적 국토재생 전략 및 정책기반의 취약성은 다음과 같이 살펴볼 수 있다. 최근

다양한 재생사업이 추진되고 있으나 주거, 산업, 문화 등 부처별로 개별사업 단위별로 추진되어 종합적이고 지속가능한 지역재생이 미흡하며, 예산확보와 사업지원 등 추진 기반도 부진하다. 2013년 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법이 제정되어 도시의 경제적·사회적·문화적 활력 복원을 위한 제도적 기반이 구축되었으나, 안정적인 재원마 련 등 실천수단 확보는 여전히 미흡하다. 아울러 노후 도심지역의 재생에 관한 시급성에 도 불구하고 최근의 부동산 경기침체와 탈도시화, 저성장, 저출산·고령화 등 경제·사회 환경 변화로 도시재정비 사업을 제대로 추진하기 어려운 것이 현실이다.

요소투입형 개발의 한계 또한 지적될 수 있다. 요소투입에 의존하는 전통적인 개발방식에서 탈피하지 못하여 비용 대비 투자효과가 낮으며, 이로 인해 선진국과의 경쟁에서 불리한 상황이다. 또한 지역산업 육성을 위한 정책에서도 시설확충에 주력하 여 투입 대비 효과가 미흡하고, 지역산업의 생산성 향상 및 기술혁신에 대한 파급효과 도 제한적이다.

3. 정책 콘텐츠의 문제점

국토 및 지역정책 콘텐츠상의 문제점으로 인프라 또는 산업주도형 지역발전의 한계, 사람을 위한 행복과 생활기반의 국토정책 미흡 등을 지적할 수 있다. 국민경제의 저성장 등의 영향으로 과거 추진한 인프라 또는 산업주도형 개발방식은 이제 한계에 직면하게 되었다. 2000년대 이후에는 광역경제권 등 산업중심의 지역발전정책을 추진하였으나, 국민생활과 직접적 관련성이 적어 지역정책의 실효성 및 국민체감도가 미약하다는 비판을 받고 있다.

인프라 및 시설투자 중심의 지역개발로 사람과 주민생활에 대한 적극적인 배려가 부족하였을 뿐만 아니라, 급속한 기술변화, 인구 및 가구구조 변화, 소득 증가 등의 여건변화와 국민의 요구 수준에 부합하는 정책이 미흡하였다. 아울러 선진국과 비교하 여 도시의 생활인프라 수준이 양과 질 측면에서 상대적으로 부족하며, 수도권과 지방, 도시와 농촌 등 지역간 격차도 지속되고 있다.

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4. 정책 추진체계의 문제점

국토 및 지역정책 추진체계상의 문제점은 다음과 같이 살펴볼 수 있다. 먼저 국토 및 지역정책 추진이 중앙집권적으로 이루어지고 있으며, 지자체의 재정력과 인적자원 이 부족하여 내생적 발전 역량이 미약하다. 그리고 정부 부처간 정책조정 기능이 미흡하고, 지자체간, 중앙-지자체간, 부처간의 협력이 부족하여 갈등과 경쟁이 빈발 하고 있다. 뿐만 아니라 국토 및 지역정책을 추진하는 거버넌스가 취약하여 의사결정 및 정책집행에서 다양한 참여주체간의 협력이 제대로 이루어지지 못하고 있다. 특히 중앙정부 및 지자체나 공공기관이 대부분의 지역정책을 기획하고 집행하고 있어 민간부문의 참여와 역할이 미흡하다.

5. 국토 및 지역정책의 새로운 추진방향

앞에서 지적한 국토 및 지역정책의 문제점을 토대로 향후 국토 및 지역정책의 새로운 추진방향을 다음과 같이 제시할 수 있다. 먼저 정책 추진모형에서는 무엇보다 국민의 수요와 시장 메커니즘에 따라 정책을 결정하고 추진할 필요가 있으며, 지역별 특색을 살린 맞춤형 특화 모델을 정착시키는 것이 중요하다. 또한 관련 사업의 융합을 통해 지역발전의 시너지를 창출할 수 있도록 생태계를 조성하는 것이 요구된다.

개발방식에서는 우선 소지역별로 다양하게 특화된 중소규모 클러스터 육성에 초점을 맞추는 것이 필요하며, 신규시설 건설 일변도에서 탈피하여 기존 시설을 재활용하고 재생하는 사업을 병행하여 추진하는 것이 중요하다. 아울러 기 구축된 자본의 부가가치를 높이고, 운영관리 등 소프트웨어 향상을 위해 인적자원 육성을 강조할 필요가 있다.

정책 콘텐츠 측면에서는 특히 소프트웨어 및 휴먼웨어 강화를 위한 투자를 대폭 확대하는 것이 중요하며, 지역별 특화서비스 산업을 적극 육성할 필요가 있다. 이와 함께 생산중심의 지역경제 및 지역산업 육성정책과 병행하여 일자리 창출과 주민생활 개선 등 정책체감도 향상을 위한 투자를 확대하는 방안이 요구된다.

정책 추진체계에서는 무엇보다 주요 권한 및 재원의 지방이양을 지속적으로 추진하 고, 정책추진과정에서 지역의 참여를 더욱 확대하는 것이 필요하다. 또한 중앙정부 및 지자체 차원의 협력체계를 구축하는 것이 중요하며, 민간의 역할과 위상을 정책의 수요자인 동시에 공급자로 재정립하여 민간부문의 창의성을 활용하고 참여 기회를 대폭 확대할 필요가 있다.

제3장 창조적 국토경영의 의의와 관련 이론

1. 국토경영의 개념

경영의 개념과 도시·지역분야의 경영개념을 바탕으로 정립한 국토경영은 다음과 같이 정의할 수 있다. 국토경영이란 대내외 여건변화에 대응하여 국토의 이용과 관리의 주체가 되는 중앙정부와 지자체, 주민과 시민사회, 기업 등이 기능·역할을 분담하고 긴밀하게 협력하여, 국토공간(연성국토 측면에서 해외 포함)을 대상으로 국토의 인적·물적 자원을 효율적으로 활용함으로써 국부창출과 국민행복을 달성하기 위해 미래지향적이고 혁신적인 국토발전전략과 운영·관리체제를 수립·추진하는 정책 적 활동으로 정의할 수 있다.

2. 창조적 국토발전과 관련 개념

창조적 국토발전과 관련되는 개념에는 창조경제, 창조생태계, 창조클러스터, 창조 도시 등이 있는데 각각의 개념을 정의하면 다음과 같다. 먼저 창조경제는 개인이 갖고 있는 다양한 아이디어, 재능, 창의성을 바탕으로 문화·예술·산업 등 다양한 분야에서 독자적으로 또는 서로 융합하여 유·무형의 새로운 다양성과 부가가치를 창출하는 경제체제로 정의할 수 있다.

창조산업은 개인의 창의성을 바탕으로 하여 부가가치를 (재)생산·유통·소비하는 산업활동 전반을 의미하며, 구체적으로는 예술·문화·학술 등 분야에서의 순수창작물

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관련 산업에서부터 이윤창출을 중점에 둔 문화산업, 과학기술 및 ICT 분야 산업 등을 포괄하는 산업으로 정의할 수 있다.

창조기업은 창의적 아이디어, 기술, 경영 등을 바탕으로 잠재력 및 역량강화를 통해 끊임없는 혁신을 이루는 기업으로 정의할 수 있는데, 창조기업은 창조산업내에서 뿐만 아니라 타 산업에서도 존재할 수 있다. 가장 대표적인 사례로 작지만 글로벌 경쟁력을 갖춘 혁신적인 히든 챔피언(hidden champion)을 들 수 있다.

창조생태계는 창조경제를 구성하는 인적·조직적·공간적 요소들이 원활하게 상호작 용함으로써 창조경제가 진화·발전할 수 있도록 하는 생태계라고 정의할 수 있다.

창조클러스터는 창조산업 클러스터와 창조적인 클러스터를 포괄한 개념이다. 창조 산업 클러스터는 창조산업과 창조산업 관련 인재, 대학 및 연구소 등이 집적하여 네트워크 효과, 혁신의 파급효과, 연관효과, 규모의 경제 등을 창출하는 클러스터로 정의할 수 있다. 창조적인 클러스터는 창의적 인재, 창조기업, 대학 및 연구소 등이 집적하여 동종분야내 또는 이종분야간 융·복합으로 인한 네트워크 효과, 혁신의 파급효과, 연관효과, 규모의 경제 등을 창출하는 클러스터이다.

창조도시는 개인의 창의성을 마음껏 발휘할 수 있는 다양성, 포용성을 갖춘 개방·유 연·혁신체계를 갖춘 도시로서, 문화·예술·산업 등 다양한 분야에서 도시내 다양한 주체들의 창조성이 네트워크를 형성하여 (재)생산·소비·학습·교류·확산되는 도시로 정의할 수 있다.

3. 창조적 국토경영에 대한 정책적 시사점

앞에서 정의한 창조적 국토발전 관련 개념을 바탕으로 먼저 창조경제와 국토발전을 융합하기 위한 정책적 시사점을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 창조경제를 미래 국토발 전을 견인하는 원동력으로 활용해야 한다. 개인과 기업이 갖고 있는 다양한 아이디어, 재능, 창의성을 활용하여 유·무형의 새로운 다양성과 부가가치를 창출하는 창조경제 개념을 국토발전에 접목시켜 창조적 국토발전 생태계를 조성해야 한다. 이를 위해서는 하드웨어(hardware) 중심의 국토 및 지역발전 전략에서 탈피하여 창조산업, 문화산

업, 인재육성 등 창조적 지역발전에 필요한 핵심 기반을 강화할 필요가 있다.

둘째, 창조경제의 핵심 원리를 국토 및 지역발전에 적극적으로 활용해야 한다.

창조경제의 핵심 원리의 하나인 지역의 과학기술과 산업, 문화와 산업, 산업과 산업 등의 융합을 통해 지역발전을 위한 새로운 시장과 일자리를 창출하는 것이 중요하다.

또한 국토 및 지역발전 정책의 지속가능성 확보와 효율성 제고를 위해 국가 또는 지역에서 동원가능한 자원의 생산성을 극대화하는 것도 창조경제의 주요 원리를 적용하는 방안이 될 수 있다.

셋째, 창조경제의 원천인 창조산업과 창조적 인력을 지역별로 육성해야 한다.

미래의 지역 경제성장 및 일자리 창출을 위한 핵심 기반으로 제조업, 서비스업, 문화산업, 연구개발 등을 아우르는 창조산업을 전략적으로 육성할 필요가 있다.

또한 지역의 발전역량을 강화하고 지역발전의 리더가 될 수 있는 창조적 인재를 체계적으로 양성하고 적재적소에 활용하는 것도 중요하다. 이를 위해서는 창조적 인재육성을 위해 교육과정의 혁신과 개방을 추진하는 동시에 창조적 인재를 활용할 수 있도록 다양한 지역발전 프로그램 및 프로젝트를 개발할 필요가 있다.

넷째, 창조경제에 특화된 글로벌 거점을 전략적으로 육성해야 한다. 글로벌 창조경 제 거점을 체계적으로 육성하여 글로벌 기업, 교육·연구기관, 문화예술시설, 국제기구 등과 글로벌 인재를 함께 유치할 필요가 있다. 글로벌 경제거점에서 국제적으로 경쟁력 있는 창조적 산업을 육성하기 위해서는 창조적 기업에 대한 세제 혜택, 규제 철폐 등 법·제도상의 개혁, 개방적·탈권위적 문화환경 조성, 매력도 높은 지역 어메니티 확보 등으로 글로벌 기업 및 인재를 유치할 수 있는 기반을 강화시킬 필요가 있다.

다음으로 창조생태계의 공간적 기반을 조성하기 위한 방향을 다음과 같이 제시할 수 있다. 첫째, 창조경제 전략을 공간적으로 보완해야 한다. 박근혜정부를 대표하는 경제발전 모델인 창조경제 생태계에 공간 전략을 접목하는 동시에 이를 대폭 강화할 필요가 있다. 창조경제 생태계에서 공간적 요소를 간과해서는 안되며, 다양한 경제주 체들이 창의성을 갖고 창조경제를 구현할 수 있도록 도시, 지역, 또는 산업클러스터 등의 공간상에 창조적 환경(Creative Milieu)을 조성하는 전략을 추진할 필요가 있다.

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둘째, 창조경제 거점으로 중추도시권과 창조도시를 육성해야 한다. 먼저 중추도시 권(city-region)을 창조경제의 글로벌 거점으로 육성하는 것이 중요하다. 이와 함께 도시권내 중소기업 기반의 산업생태계를 구축하여 일자리 창출의 연쇄적 파급효과를 도모할 필요가 있다. 아울러 국민행복과 복지 향상을 위해 주거, 교통, 교육, 의료·복지, 문화, 환경 등 시설의 광역적 공급을 통해 서비스 이용의 질을 제고할 필요가 있다.

이를 위해 도시권별 맞춤형 발전전략에 기반을 둔 협력사업 등을 통해 공동발전을 촉진해야 한다. 이와 함께, 지역단위 창조거점으로서 창조도시를 전략적으로 육성할 필요가 있다. 대도시권은 1차 거점, 거점산업도시는 2차 거점 등으로 지역단위의 창조 거점도시를 육성하고, 이들을 연계하는 전국적 창조도시 네트워크를 형성하는 전략이 필요하다. 이들 창조도시의 핵심에는 도심지구, 융·복합 산업단지, 문화클러스 터 등 창조지구를 특색 있게 발전시켜야 한다.

제4장 대내외 여건변화와 창조적 국토경영 패러다임

1. 대내외 여건변화

중국경제의 부상과 함께 한국, 중국, 일본을 핵심국으로 하는 동북아경제권이 세계경제의 중요한 축을 이루고 있다. 한반도내에서는 수도권과 동남권, 충청권 등 지역경제권이 형성되고 있으며, 이들 경제권은 중국, 일본 등의 지역경제권과 교류와 경쟁을 동시에 벌이고 있다. 이같은 상황에서 국내 지역경제권의 육성과 통합이 중요해지고 있으며, 글로벌 개방국토를 지향하는 공간정책의 추진이 요구되고 있다.

국내적으로는 경제 저성장시대의 도래에 따라 개발수요의 감소 현상이 발생하고 있으며, 첨단기술의 발달로 인한 일자리의 정체, 지역간·계층간 양극화 심화 현상도 중요한 정책이슈가 되고 있다. 이러한 상황에 대응하기 위해서는 과거와 같이 성장일 변도의 정책보다는 국민의 삶의 질을 제고하고 행복을 증진시키는 정책에 초점을 맞추는 동시에 창조적 경제를 육성하여 새로운 일자리를 창출하는 정책이 필요하다.

또한 통신기술이 발달되면서 다양한 분야간 융·복합화의 흐름이 증가되면서, 첨단기 술과 창의성, 융·복합화를 기반으로 한 새로운 국토발전 정책 추진에 대한 필요성이 증가하고 있다.

2013년 출범한 박근혜정부는 지역발전정책 기조를 “지역주민 삶의 질 향상”에 초점을 맞추고, “국민에게 행복을, 지역에 희망을” 비전으로 설정하였다. 지역발전 정책의 핵심 전략으로 주민이 정책효과를 피부로 느낄 수 있도록 실제 생활이 이루어지 는 공간에 기반을 둔 ‘지역생활권’을 추진하고 있다. 따라서 국토 및 지역정책에서도 국민행복과 지역희망을 중시하는 체제를 더욱 강화해야 한다.

2. 창조적 국토경영 패러다임

창조적 국토경영의 패러다임을 다음과 같은 5가지로 제시할 수 있다. 첫째, 경제적 효율성 위주의 국토발전에서 국토균형, 국민행복과 안전 중심의 국토발전으로 전환하 고, 분권 및 자율, 연계 및 협력, 개방 및 통합 등을 촉진하는 정책을 강화할 필요가 있다. 둘째, 국토발전 기조를 ‘물적·양적’ 기반에서 ‘사람 중심의 질적’ 기반으로 전환하여 초대형 프로젝트와 국가기간 교통망 등 물량 중심의 개발사업보다는 사람에 대한 편의 증진과 일자리 창출 등을 기반으로 지역과 국가, 정부와 국민이 함께 발전하는 구도로 전환하도록 한다.

셋째, 신개발 주도 방식에서 재생과 개발의 조화를 통해 기존 국토체계의 생산성을 제고하고 비용을 절감하여 국가적인 재정긴축에 대응할 수 있도록 한다. 넷째, 지역간 경쟁과 갈등 관계를 협력과 통합의 관계로 변모시켜 개별 지자체별 정책 추진으로 인한 투자 중복과 과도한 경쟁 등 비효율 문제를 극복하도록 한다. 다섯째, 국토관리형 정책에서 국토경영형 전략으로 전환하여 통제 및 규제 중심의 국토 및 지역정책에 기업경영의 원리를 도입하여 정책의 효율성과 성과를 극대화하도록 한다.

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<그림 1> 창조적 국토경영 패러다임

제5장 창조적 국토경영전략과 정책 방향

1. 전략 󰊱: 창조경제 융합형 국토발전 전략

창조경제 융합형 국토발전을 추진하기 위해서 창조경제시대의 공간정책은 다음과 같은 방향으로 추진될 필요가 있다. 첫째, 지역 R&D와 관련하여 중앙부처간, 지자체 R&D 추진주체간의 협력적인 거버넌스 구축이 필요하다. 지역발전위원회, 지방과학 기술진흥협의회(미래창조과학부), 산업통상자원부와 중소기업청 등이 관여하는 지 역발전(산업) 및 과학기술 협력체제 구축을 통해 부처간의 유사중복을 방지하고 일관된 지자체의 지원을 추진해야 한다. 또한 ‘(가칭)지역과학기술위원회’를 설치하 여 지자체 과학기술 컨트롤 타워와 중앙-지자체간의 소통채널로 활용하고, R&D 전담조직을 확대하여 지역 R&D 정책의 수립 및 운영을 지원하며 지자체내 다양한 부처 R&D사업의 통합창구 역할을 수행해야 한다. 이와 함께 기존 연구단지, 테크노파 크, 출연연 및 분원 등이 분산된 형태로 연구개발 업무를 수행하는 점을 보완하여 유사 기관의 조정 및 협력방안 마련이 필요할 것이다.

둘째, 지자체 R&D 추진에 있어서 자율성을 강화하고 연구 인력의 지역내 정착을 촉진하는 것이 중요하다. 지자체는 사업의 세부내용 및 규모 등을 지역특성에 맞게

자율적으로 설계하고, 중앙정부는 가이드라인을 제시하는 등 광특회계 광역발전계정 R&D 사업 중 지역 주도 추진사업을 선정하여 포괄보조금(사업)으로의 점진적인 전환이 필요하다. 이에 중앙정부의 장기적이고 광역적인 관점에서 미래 성장동력 산업의 조정을 강화하고, 지역의 자율과 책임 하에 중앙정부 및 산학연간의 협력을 통해 지역산업, 지역인재, 지역 과학기술 등 3가지 핵심 축을 유기적으로 연계해야 할 것이다.

또한 지자체 중장기 전략과 함께 지역 주민 수요를 반영한 지자체 주도 R&D 사업의 지속적인 발굴과 관리를 체계화하고, 중앙정부의 유사 사업에 대한 조정이 이루어져야 한다. 지역 채용장려금 지원을 확대하여 이공계 및 석·박사 연구 인력의 지역내 취업과 함께 정착을 유도하고, 해당 지자체 출신 우수 출연(연) 및 기업 은퇴 연구자를 활용하는 Brain-Return 사업이 추진되어야 할 것이다.

셋째, 창조기업 중심의 지역 창조경제 생태계 조성 전략을 추진하는 것이 필요하다.

창조경제시대 주역이자 지역 과학기술 및 산업의 핵심인 중소·벤처기업의 창의성과 혁신성을 반영한 인증 및 지원제도의 필요성이 증가되고 있다. 현재 주요 인증사업은 기업부설연구소 및 연구개발전담부서의 신고·인정, 벤처기업확인과 이노비즈 인증 등이 운영 중에 있으며, 이들은 주로 연구개발투자와 기개발 기술을 인증기준으로 활용하고 있다. 하지만 이러한 제도들은 재무력이 취약하고, 연구개발집약도가 낮은 지역기업과 사업 위험도가 높은 혁신적, 창의적 기업에게 있어 불리하게 작용할 가능성이 높다.

또한 창조경제의 정의와 범위에 부합하고 지자체 특화산업, 새로운 개념의 제품과 서비스를 개발하는 중소·벤처기업 등을 대상으로 하여 ‘창조기업’으로 지정하고 인증 제도를 설계하여 그동안의 일률적인 인증자격 및 지원사업을 지양하고, 기업혁신역 량·성장단계·기술 분야·대상 시장 등을 세분화하여 지원내용 및 사업의 포트폴리오를 다각화해야 할 것이다.

이와 함께, 기업 창조성을 기반으로 하여 세계 시장을 타깃(target)으로 하는 중소·벤 처 창조기업의 선정, 평가, 관리, 육성 및 지원 방안 설계와 시스템을 구축해야 한다.

특히 인증 과정에서 민간 참여를 적극 독려하고, 면밀한 심사를 통해 재무상황이나

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연구개발투자 수준은 높지 않지만, 창조성이 높은 기업을 선별하여 지원해야 할 것이다.

넷째, 범부처 차원 ‘(가칭)창조경제시대의 R&D와 산업 발전 연계 전략’을 개발하여 지자체 창조경제 생태계 구축가이드라인을 제시하고, 중앙정부-지방정부가 유기적 으로 작동 가능한 창조경제 기반을 마련할 필요가 있다. 기존 창조경제와 상이한 산업 및 문화기반을 갖고 있는 대부분의 지자체들은 현재 정부의 창조경제에 대한 직접적 가이드라인 등의 부재로 인해 정책설계에 있어 많은 어려움을 겪고 있다.

따라서 지역발전 및 연구개발 전담 부처와 지자체들이 참여하는 협의체를 구성하고 가이드라인을 개발하여 정기적 점검과 환류(feedback) 체계를 마련해야 한다. 또한 가이드라인에 따라 단계별로 실천력을 강화시킬 필요가 있다.

2. 전략 󰊲: 다차원적 국토재창조 전략

다차원적 국토재창조를 위한 분야별 추진전략을 국토인프라의 재창조를 위한 추진전략, 대도시의 재창조를 위한 추진전략, 중소도시의 재창조를 위한 추진전략, 농어촌 등 낙후지역의 재창조를 위한 추진전략 등 크게 네 가지로 나누어 제안할 수 있다. 각 분야별 추진전략을 좀 더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

국토인프라의 재창조를 위한 추진전략으로 산업단지의 재생, ‘스마트 인프라’로의 생활형 국토인프라의 재구축, 미래주력산업을 지원할 5대 스마트 인프라의 구축 등이 필요하다. 먼저 산업단지의 재생방안으로는 스마트 창조공간으로의 노후산업단 지의 리모델링, 산업단지 입주기업의 특성 및 환경여건을 고려한 사업화 모델 구축, 단지 내 기업들이 공동으로 활용할 수 있는 지식 인프라의 조성, 노후산업단지의 지속가능한 환경친화형 창조공간으로의 재편 등이 요구된다. 다음으로 ‘스마트 인프 라’로의 생활형 국토인프라의 재구축방안으로는 전국에 산재되어 있는 기존의 전통적 인 아날로그형 국토인프라를 새로운 형태의 스마트 국토인프라로 리모델링하여 스마트형 국토공간을 창출할 수 있도록 해야 한다. 아울러 미래주력산업을 지원할 5대 스마트 인프라의 구축방안으로는 스마트 트래픽, 스마트 그리드, 스마트 에듀,

스마트 헬스, 스마트 에코 등 ‘5대 스마트 국토인프라’를 집중적으로 구축해야 한다.

대도시의 재창조를 위한 추진전략으로 대도시 중심시가지의 고밀·압축 재생을 통한 도시경제기반의 재활성화, 대도시간 연계를 통한 메가시티화 전략 등을 제시할 수 있다. 대도시 중심시가지의 고밀·압축 재생을 통한 도시경제기반의 재활성화 방안으로 는 기성시가지 중심지역인 철도역세권의 고밀·압축 재생을 통한 “Business Park”의 조성, 대도시 노후항만지역의 “블루필드형 창조지역”으로의 리모델링 등이 필요하다.

또한 대도시간 연계를 통한 메가시티화 전략으로는 중심시가지 특히 철도역세권 재생을 통해 압축화된 대도시들을 고속철도 등의 고속교통수단을 활용하여 하나의 광역경제권으로 연계시키고, 국토를 하나의 슈퍼메가시티로 재구축할 필요가 있다.

중소도시의 재창조를 위한 추진전략으로 먼저 지방중소도시를 쇠퇴정도 및 신개발 수준에 따라 보전·정비재생형, 개량재생형, 신기능재생형, 연계재생형 등으로 나누어 각 도시유형별로 맞춤형 재생방식을 적용하는 방안이 있다. 또한 중소도시 재생의 공통원칙으로 자족적·내발적 도시재생, 지역의 자산과 사회적 자본을 활용한 도시재 생, 장소중심의 통합적 도시재생, 기존인구 유출 방지 및 신규인구 유입 도시재생, 지역의 소득향상과 일자리 창출 도시재생, 지역역량 강화와 공동체 회복 등 여섯 가지를 제시할 수 있다. 아울러 일정규모 이상의 중소도시를 대상으로 한 U-City화를 통한 재생방식의 시범 추진, 대도시 인근의 중소도시를 대상으로 한 “복합형 Fun City” 개념을 전략적으로 도입한 재생방식의 추진 등도 필요하다.

농어촌 등 낙후지역의 재창조를 위한 추진전략으로 농림수산업의 경쟁력 제고를 위한 시책, 생활기반시설의 확충을 위한 시책, 지역커뮤니티 재생을 위한 사업 등이 중요하다. 먼저 농림수산업의 경쟁력 제고를 위한 시책으로는 직접적인 지원을 통한 농촌후계자 육성, 농수산물 직판 매장 등의 정비를 통한 유통체계 재정비, 농지의 유효이용 촉진, 고령자 및 소규모 농가가 안심하고 농업에 종사할 수 있는 환경 조성, 농·상·공 연계를 통한 신상품개발·판매의 지원 등을 추진하는 방안 등이 필요하 다. 다음으로 생활기반시설의 확충을 위한 시책으로는 의료종사자 확충, 광역구급의 료, 원격의료시스템 구축 등 지역의료 기반확보, 고령자 및 육아지원을 위한 복지시설 확충, 커뮤니티 버스 등 생활교통 확충, 정보격차 해소를 위한 광대역통신 장애지역

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해소 등을 추진할 필요가 있다. 아울러 지역커뮤니티 재생을 위한 사업으로는 베이비 붐세대 등을 대상으로 하는 새로운 귀농·귀촌운동 전개, 차세대 인재육성과 새로운 네트워크 형성, 폐교 등 유휴시설의 최적 활용 등을 추진하는 사업의 확대도 필요하다.

마지막으로 국토재창조를 위한 제도적 정비방안으로서 국토재생의 기본원칙을 담은 ‘(가칭)국토재창조기본법’의 제정, 국토재창조사업의 총괄을 위한 중앙정부차원 에서의 추진기구의 설치 및 운영, 지역차원에서 국토재창조사업을 총괄하기 위한 지역거버넌스 체계의 마련 등을 검토할 필요가 있다.

3. 전략 󰊳: 국민체감형 생활국토 전략

국민체감형 생활국토 전략으로 생활인프라 공급방안, 생활인프라 공급을 위한 제도개선방안 등을 다루었다. 먼저 생활인프라 공급방안으로 합리적인 공급기준의 설정, 맞춤형 공급, 생활인프라 공급모형, 생활인프라 공급주체 등을 제시할 수 있다.

합리적인 공급기준의 설정방안으로 교통서비스, 의료, 복지시설 등에 대한 지역별 접근도, 전국 평균 및 최저수준 등을 파악하고, 규모와 원단위의 확보비율이 아니라 이용자의 도달시간으로 공급기준을 평가할 필요가 있다.

맞춤형 공급방안으로는 개인과 집단의 특성에 맞게 생활인프라를 공급해야 한다.

맞춤형 공급은 지역맞춤형과 계층맞춤형으로 나누어 살펴볼 수 있다. 지역맞춤형의 경우 대도시와 중소도시, 도시와 농촌, 시도지역별 산업 및 고용구조 등에 따라 필요로 하는 시설유형이 달라지며, 대도시와 중소도시, 도시와 농촌, 성장도시와 쇠퇴도시 등 지역여건에 따라 요구되는 생활인프라의 규모와 유형, 배치가 달라진다.

대도시의 경우 자연과의 접촉을 촉진하는 휴양목적의 공원, 체육시설 등에 대한 수요가 크다는 점에, 중소도시나 농촌의 경우 도시적 서비스에 대한 접촉기회가 적기 때문에 공연문화시설 등에 대한 수요가 많다는 점에 각각 대응하여 지역맞춤형 공급이 제공되어야 할 것이다. 다음으로, 계층맞춤형의 경우 지역별로 연령별 인구구 조, 계층별 소득구조가 다양하기 때문에 이를 고려하여 파악해야 하며, 특히 노인, 청소년, 여성, 다문화 등 복지 분야의 지원자를 대상으로 하는 생활인프라 발굴이

중요하다.

생활인프라 공급모형으로 지자체간 협력에 의한 생활인프라의 공동 공급과 이용, 마을만들기 방식에 의한 생활인프라 공급 등이 효과적이다. 먼저, 지자체간 협력에 의한 생활인프라의 공동 공급과 이용 방안으로 기존의 행정구역을 뛰어넘는 계획수립 을 토대로 하는 광역도시권 단위의 생활인프라 공급과, 도시내의 다양한 일상생활권 단위의 체계적이고 효율적인 생활인프라 공급 등을 추진할 필요가 있다. 다음으로, 마을만들기 방식에 의한 생활인프라 공급방안으로 도심내 생태휴식공간의 조성, 도시주변 개발제한구역내 휴식문화공간 및 놀이터, 도서관, 커뮤니티 시설의 확충, 유연한 생활인프라 공급방식과 마을만들기 방식에 의한 새로운 기법, 간소화된 형식의 생활인프라 결정절차 등도 필요하다.

생활인프라 공급주체 관련해서는 중앙정부와 지방정부간 효율적인 역할분담, 관계 부처간 효율적인 역할분담, 주민참여 활성화 방안 마련, 지자체의 지원 역할 강화 등이 중요하다. 국민의 삶의 질을 구성하는 ‘서비스 지표’에 대해서 일정수준까지의 보장을 목표로 하여 지역의 공공서비스 공급을 위한 지원이 이루어져야 하며, 저발전 지역의 서비스 수준향상 또한 필요하다. 그리고 관계부처간 협력을 통한 생활인프라의 효율적 확충이 이루어져야 하며, 도시재생특별법에 의거하여 부처간 협력기구를 구축·활용하는 방안도 모색해야 한다. 이와 더불어, 생활인프라 조성과 관련한 주민참 여 활성화 방안과 함께 지자체의 지원 역할을 강화하도록 하여 주민과 지자체의 역할이 효율적으로 이루어질 수 있도록 해야 한다.

다음으로 생활인프라 공급을 위한 제도개선방안으로는 구체적인 법적 근거확보, 간소하고 유연한 절차 등이 요구된다. 제도개선의 구체적인 내용을 살펴보면 아래와 같다. 먼저 생활인프라 공급의 활성화를 위하여 보다 구체적인 법적 근거확보가 필요하다. 농어촌 주민들의 생활인프라 공급을 목표로 하고 있는 ‘농업인삶의질향상 특별법’과 같이 도시 지역의 여건과 주민의 특성을 고려한 생활인프라 공급을 위한 관련 법률의 제정 또는 정비가 필요하다.

국토계획법에 있어서는 생활인프라에 대한 보다 유연한 개념정의와 지정절차가 필요하다. 특히 일상생활에서 체감할 수 있는 시설은 지역마다, 계층별로 다양하므로

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그에 대한 맞춤형 공급이 요구된다. 지역맞춤형 공급을 위해서는 특별·광역시/대도시/

일반시군으로 인구규모/계층별로 다양한 유형의 생활인프라를 제시해야 하며, 계층 맞춤형 공급을 위해서는 노인/여성/출산지원/다문화지원 유형별로 다양한 유형의 생활인프라를 제시해야 할 필요가 있다.

절차적으로는 도시계획시설의 결정보다 간소하고 유연한 절차가 필요하며, 무엇보 다 기존의 도시계획시설과 차별화되는 지역맞춤형, 계층맞춤형을 위한 생활인프라의 규정 도입이 국토계획법 내에서 이루어져야 할 것이다. 또한 지구단위계획에서 생활인 프라 계획의 도입을 검토해야 한다. 한편, 도시재생지원특별법에도 생활인프라 지원 사업을 규정하고 지역 및 주민특성을 고려하는 공급에 대한 규정을 도시재생지원특별 법을 통해 시행하도록 해야 할 것이다.

4. 전략 󰊴: 지역상생 및 국토통합 전략

지역상생과 국토통합을 이루기 위한 실천과제로서 수도권-지방 간 상생 정책, 지역생활권 단위의 상생 및 통합 정책, 지역간 공동사업 지원제도의 확대, 상생발전을 위한 연계협력지구의 설정 및 지원, 지역발전 투자협약제도의 활성화, 지역정책 목표등급제 도입 추진, ‘(가칭)지역간 협력법’의 제정, 지역발전협력기금의 설치, 지역간 협력사업 및 지역생활권 전담기구의 설립 및 운영, 수도권 성장관리 정책기구 의 설립 및 운영 등을 제안할 수 있다.

수도권-지방간 상생정책으로 상호합의에 의한 관리목표 설정, 지역별 특성에 맞춘 인재육성정책 등이 중요하다. 수도권 관리를 위해 중앙정부와 수도권 지자체간, 수도권과 비수도권 지자체간, 수도권 광역자치단체와 수도권 기초자치단체간 상호 합의에 의한 관리목표를 설정해야 한다. 또한 지역별 특성에 맞춘 인재를 육성하기 위해서는 지역특성화 교육제도를 확립하고, 지역산업클러스터 맞춤형 대학 및 전문고 교를 육성하며, 지역산업 특성에 맞는 이공계 인력을 양성하기 위한 지원방안을 마련해야 한다.

지역생활권 단위의 상생 및 통합 정책으로는 도시적 서비스의 이용이 가능한

생활밀착형 권역으로서의 지역생활권 설정, 지역생활권 유형별로 차별화된 지원책 마련, 지역생활권내 생활서비스 시설의 연계·활용 강화, 도농통합의 생활권 형성, 주민체감 지표를 활용한 지역생활권의 ‘삶의 질’ 관리, 지역생활권 단위의 공동사무처 리 제도 도입 등이 필요하다.

지역간 공동사업 지원제도 확대 방안으로는 지자체조합의 확대와 국고보조금 제도를 활용할 필요가 있다. 지자체조합의 확대 및 활성화를 위해서는 조합의 구성을 지자체의 필요에 따라 지역이 선택할 수 있도록 해야 한다. 또한 특별지자체의 유형을 혼합사무조합, 신도시조합, 특별구 등으로 다양화하고, 조합에 특별지자체로서의 법적 지위를 부여하여 조합의 자율성과 신축성을 확보하도록 해야 한다. 아울러 단일 지자체 중심으로 추진하고 있는 국고보조금 사업을 지자체간 공동사업이 가능하 도록 「보조금 관리에 관한 법률」을 개정하고, 지자체간 칸막이를 해소하여 사회기반 시설을 공동으로 활용하는 사업에 대해서는 별도의 운영비를 지원하는 등 지자체간 공동시설 운영을 활성화하기 위한 제도를 마련해야 한다.

상생발전을 위한 연계협력지구 설정 및 지원 방안으로는 유럽연합의 Interreg와 같은 제도적 프로그램의 마련을 추진하며, 그 초기단계로서 시범사업 형태의 연계협력 지구 설정 및 지원을 검토할 필요가 있다. 연계협력 프로그램의 효율적인 운용을 위해서는 추진조직, 재원, 제도 등이 구비된 시스템을 구축하고, 지역발전위원회와 같은 지역정책을 총괄하는 부서가 연계협력프로그램을 관장하여 범정부적 차원에서 정책이 시행될 수 있도록 해야 한다.

지역발전 투자협약제도 활성화 방안으로는 박근혜정부에서 추진 중인 지역생활권 정책에 지역발전 투자협약 개념을 선별적으로 적용할 수 있다. 이는 지역생활권의 기본원칙인 지자체간 자율적 협의에 의한 사업추진을 위해 생활권 지자체가 협약을 체결하고 각 지자체가 사업의 연차별 투자계획에 따라 예산반영을 의무화하도록 하는 방안이다.

유럽연합과 같이 지역정책 목표등급제를 도입하는 방안도 있다. 지역정책 목표등급 제는 지역이 가지고 있는 잠재력과 역량, 문제점을 정확히 평가하여 지역정책의 목표지역을 유형화한 뒤 그에 상응한 정책처방을 하는 제도를 의미한다. 우리나라의

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경우 성장촉진지역과 같이 낙후도에 따라 일정한 수의 지역을 일률적으로 지정해서 지원하는 방식에서 탈피하여, 지역별 특성을 기준으로 정책목표를 다르게 설정하고 지역의 여건에 맞게 맞춤형 지원을 제공하는 방식으로 전환할 필요가 있다.

지역간 협력을 지원하는 제도적 장치로서 ‘(가칭)지역간 협력법’의 제정을 추진할 필요가 있다. ‘(가칭)지역간 협력법’에는 지역개발사업의 지자체간 공동추진 절차 및 정부의 지원에 관한 내용뿐만 아니라 협력사업을 수행하는 공동추진기구 및 거버넌스에 관한 내용도 포함되어야 할 것이다. 이 법을 제정할 경우 지자체들이 중복투자와 과도한 경쟁에서 탈피하여 비교우위를 지니는 분야에 역량을 집중할 수 있게 함으로써, 국가 전체적으로 자원이용의 효율성을 제고하는데 기여할 수 있을 것으로 기대된다.

지역간 협력을 지원하는 재정적 장치로서 지역발전협력기금의 설치를 추진할 필요가 있다. 현행 지역상생발전기금 제도는 기금의 규모 및 실효성 면에서 한계를 나타내고 있으므로 중앙정부 차원에서 별도의 지역발전협력기금을 설치하는 것이 바람직하다.

지역간 협력사업과 지역생활권 관련 사업을 전담하는 기구의 설립을 검토할 필요가 있다. 지역간 협력사업과 지역생활권 관련 사업은 그 대상과 형태가 매우 다양하므로, 기능별로 분업화되어 있는 기존의 행정부서가 종합적으로 업무를 관장하는 데에는 한계가 있다. 따라서 지역생활권 업무를 전담하는 기구를 설치하여 운영할 필요 가 있으며, 전담기구의 위상은 중앙부처에 대한 조정총괄이 가능하도록 대통령 직속 지역발전위원회 산하 특별기구로 두는 것이 바람직하다.

수도권과 지방의 상생발전을 위해 ‘(가칭)수도권 성장관리 정책기구’의 설립을 검토할 필요가 있다. ‘(가칭)수도권 성장관리 정책기구’의 목적은 수도권의 도시경쟁 력에 대한 인식을 새롭게 정립하고, 수도권의 성장관리정책을 체계적으로 추진하기 위함이다. 이 기구는 수도권 개발의 총량 및 개발대상지역과 보전대상지역에 대한 평가, 공공투자 한도 등 수도권의 성장관리형 계획의 수립 및 집행·평가를 실질적으로 수행하도록 하며, 그에 필요한 재정권과 계획권을 보유한 독립적 기구로 운영하는 방안이 검토될 수 있다.

5. 전략 󰊵: 분권형 국토 거버넌스 전략

분권형 국토 거버넌스 구축방안을 중앙정부 차원과 지자체 차원으로 나누어 제시할 수 있다. 먼저 중앙정부 차원의 대안으로는 지역개발청 설치 방안, 책임운영기관 활용 방안, 특별지방행정기관 활용 방안 등을 제시할 수 있으며, 지자체 차원의 대안으로는 커뮤니티 거버넌스, 생활권 거버넌스 대안, 초광역 거버넌스 대안 등을 검토할 수 있다.

중앙정부 차원의 국토 거버넌스 구축 대안을 좀 더 자세히 살펴보면 다음과 같다.

지역개발청 거버넌스는 복수의 중앙부처의 예산지원으로 운영됨에 따라 유사·중복 등으로 논란이 되는 사업의 조정이 가능하고 운영의 자율성을 갖는다는 장점이 있다. 책임운영기관 활용 방안은 지역개발청 설치 방안과 유사하여 책임운영기관이 집행에 관한 자율성을 확보한다는 장점이 있는 반면 시행 당시 크게 주목을 받지 못한 단점이 있다. 특별지방행정기관 활용 방안의 경우, 분권형 거버넌스의 특징을 고려하여 관할 행정구역을 새롭게 설정할 필요가 있으나, 완전히 새로운 분권형 거버넌스의 창설보다는 기존의 특별지방행정기관을 통·폐합하여 추진하는 것이 현실 적인 대안이다.

지자체 차원의 국토 거버넌스 구축 대안을 좀 더 자세히 살펴보면 다음과 같다.

우선 커뮤니티 거버넌스의 경우, 공동체의 삶을 위한 다양한 사업은 공동체 커뮤니티 가 수행하는 것이 민주성과 지역의 참여의식 및 소속감을 부양하는데 유리하다는 점에서 장점을 갖고 있다. 세부유형에는 직능대표형, 정당비례대표형, 주민대표형 등이 있는데, 지역공동체가 지역여건에 적합한 대안으로 선택하도록 하면 전국적으로 다양한 형태의 커뮤니티 거버넌스가 운영될 수 있다.

생활권 거버넌스 대안에는 지역발전특구, 협의회, 조합, 광역연합, 시·군·구 통합 등이 있다. 지역발전특구의 경우 제주특별자치도와 세종특별자치시를 다수의 특례를 가진 특구로 간주할 수 있으며, 이런 관점에서 강원도를 강원특별자치도로 전환하는 방안도 검토 가능하다. 협의회는 법인격을 갖지 않아 지자체가 가장 용이하게 구성하 는 거버넌스로서 협의의 대상이나 운영에 대한 제한이 없으며, 당사자간의 협의에

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따라 단일 사안 또는 다수의 의제를 협의대상으로 설정할 수 있다.

조합은 별도의 법인격을 갖는 거버넌스이기 때문에 일반 지자체와 독립적으로 주어진 행정과 사무를 수행하며, 조합은 부산·진해경제자유구역청과 같이 지역발전 업무를 담당하는 거버넌스로서 활용할 수 있다. 광역연합은 다수의 기능을 동시에 수행한다는 점에서 조합과 구별되며, 독자적인 과세권을 가지고 중앙정부로부터 지방이양의 주체로 기능할 수 있다. 시·군·구 통합은 지자체간 이해관계가 많고 통합으 로 시너지 효과를 낼 수 있는 경우에 검토할 수 있는 대안이다.

초광역 거버넌스 대안에는 초광역 조합, 광역연합, 초광역지자체 등이 있다. 초광역 조합은 시·도의 경계를 초월하는 사무처리가 필요하거나 협력이 요청되는 경우 시·군·

구간 조합과 같은 방식으로 구성할 수 있는 대안이다. 광역연합은 시·도를 초월하는 구역 내에서 복수의 사무를 수행할 필요가 있는 경우에 적합한 대안이다. 초광역지자 체는 시·도 등 광역지자체의 행정구역을 초월하여 지자체를 초광역적으로 새롭게 설치하는 방안으로서, 세부적으로는 기존의 시·도를 존치하고 상위 지자체로서 초광 역지자체를 설치하는 방안과 기존의 시·도를 페지하고 새로운 초광역지자체를 설치하 는 방안이 있다.

다음으로 분권형 국토 거버넌스 실행수단은 커뮤니티 예산제도, 민자유치(PFI), 조세담보금융(TIF), 차등분권에 기초한 운영전략 등을 제시할 수 있다. 커뮤니티 예산제도는 주민자치 강화를 통한 지방자치의 발전은 물론 생활서비스의 질적 향상과 예산의 효율성 제고에도 기여할 수 있으므로 우리나라에서도 적극 검토할 필요가 있다. 민자유치는 재정지출의 경감 요구, 질 높은 공공서비스의 제공, 민관의 역할분담 명확화를 위해서 적극적으로 활용될 필요가 있으며, 민자유치 방식이 활성화되기 위해서는 이를 뒷받침하는 민관합동기구가 필요하다.

조세담보금융은 중점투자를 위하여 TIF 지구를 지정하고 지구 내에 다양한 행정적 특례를 부여하여 개발을 촉진하는 수단으로 활용된다. 차등분권은 낙후지역 지원을 위해 지정한 개발촉진지구, 신발전지역 발전촉진지구 등의 특구에 차등적 지원을 제공하 거나 제주특별자치도와 같이 전역을 특구화하는 방안으로서, 여타 지역과 차별화되는 각종 권한과 재원을 이양 받아 지역발전 사업을 추진하는 사례가 이에 해당된다.

제6장 결론 및 향후 과제

창조적 국토경영전략과 정책방향에서 5개 분야별로 제시한 다양한 정책과제 중에 서 핵심적인 정책제언은 다음과 같다. 첫째, 창조경제 융합형 국토발전을 위해 지역별 창조경제 생태계 조성 전략을 추진한다. 둘째, 다차원적 국토재창조를 위해 국토재생 의 기본원칙을 담은 ‘(가칭)국토재창조기본법’ 제정을 추진한다. 셋째, 국민체감형 생활국토 형성을 위해 국토계획법을 정비하여 생활인프라에 대한 유연한 개념정의와 지정절차를 마련한다. 넷째, 지역상생 및 국토통합을 위해 지자체간 연계협력과 공동사업의 추진을 행정적, 재정적으로 지원하는 제도적 기반을 구축한다. 다섯째, 분권형 국토 거버넌스 구축을 위해 커뮤니티 거버넌스와 커뮤니티 예산제도 도입을 추진한다.

본 연구의 중요한 학술적 성과로 창조적 국토경영과 창조적 국토발전에 관한 개념을 정립한 것을 들 수 있다. 국토경영은 현재 우리 국토가 당면하고 있는 주요 문제에 대응하는 전략이자 미래 지향적인 국토발전을 위한 새로운 전략으로, 창조적 국토경영 은 과거와는 다른 혁신적이고 새로운 정책수단을 활용하여 미래의 국토발전을 위해 추진하는 국토, 지역, 도시 등 각종 공간정책에 대한 포괄적 개념으로 정의하였다.

본 연구의 핵심적인 정책적 성과는 창조적 국토경영을 위한 분야별 정책 방향을 제시한 것이다. 창조적 국토발전, 국토재생, 생활국토, 지역상생 및 국토통합, 국토 거버넌스 등 다섯 가지 국토경영 전략 분야에서 제시한 새로운 정책아이디어는 향후 우리나라 국토 및 지역정책의 질을 높이는데 기여할 수 있을 것으로 판단된다.

연구의 향후 과제로서는 먼저, 다섯 가지 국토경영 전략이 종합적이고 거시적인 정책방향으로서는 의미가 크지만 전략별로 세부 정책과제가 실천가능한 수준에 이르기 위해서는 보다 심층적인 연구와 검토가 필요하다. 아울러 창조적 국토발전과 창조적 국토경영의 개념과 실천전략에 대해서도 다양한 각도에서 심층적인 검토가 이루어져야 할 것이다.

주요 결론 및 정책제안 i

발 간 사 iii

요 약 v

I. 연구의 개요 1

1. 연구의 배경 및 목적 3

1) 연구의 배경 3

2) 연구의 목적 5

2. 연구의 틀 6

3. 연구의 범위 및 방법 7

1) 연구의 범위 7

2) 연구의 방법 8

4. 선행연구와의 차별성 8

5. 연구의 기대효과 11

Ⅱ. 국토 및 지역정책의 문제점과 새로운 추진방향 13

1. 정책 추진모형의 문제점 15

1) 국토 및 지역발전 전략의 연속성 부족 15

2) 모방형 지역개발방식 16

3) 개별사업 중심의 분절적 개발 17

2. 개발방식의 문제점 18

1) 대규모 신개발 중심의 국토 및 지역발전 18 2) 종합적 국토재생 전략 및 정책기반 취약 19

3) 요소투입형 개발의 한계 20

3. 정책 콘텐츠의 문제점 21

1) 인프라 또는 산업주도형 지역발전의 한계 21 2) 사람을 위한 행복과 생활기반의 국토정책 미흡 23

4. 정책 추진체계의 문제점 24

1) 중앙집권적 정책 추진 및 정책조정 기능 미흡 24

C O N T E N T S

차례

xxviii

2) 지자체간, 중앙-지자체간, 부처간 협력 부족 25 3) 지자체의 내생적 발전 역량 부족 26 4) 국토·지역정책 추진 거버넌스의 취약 27 5) 지역정책 기획 및 집행의 민간부문 역할 미흡 28 5. 국토 및 지역정책의 새로운 추진방향 29

1) 정책 추진모형 29

2) 개발방식 30

3) 정책 콘텐츠 31

4) 정책 추진체계 32

Ⅲ. 창조적 국토경영의 의의와 관련 이론 35

1. 국토경영의 개념 37

1) 경영의 개념 37

2) 도시·지역분야의 경영 개념 38

3) 국토경영의 개념 정립 39

2. 창조적 국토발전과 관련 개념 40

1) 창조경제와 창조생태계의 개념과 이론 40 2) 창조클러스터와 창조도시의 개념과 이론 43 3. 창조적 국토경영에 대한 정책적 시사점 47 1) 창조경제와 국토발전의 융합 47 2) 창조생태계의 공간적 기반 조성 49

Ⅳ. 대내외 여건변화와 창조적 국토경영 패러다임 55

1. 대내외 여건변화 57

1) 경제·사회 등 분야의 전방위적 여건변화 57 2) 창조경제, 국민행복, 국민대통합 지향의 국토정책 추진 63

2. 창조적 국토경영 패러다임 65

3. 창조적 국토경영전략의 핵심요소 및 국정기조와의 관계 설정 67 1) 창조적 국토경영의 핵심요소 67

2) 국정기조와의 관계 68

Ⅴ. 창조적 국토경영전략과 정책 방향 73

1. 전략 󰊱: 창조경제 융합형 국토발전 전략 75 1) 창조경제에 기반한 공간정책의 필요성 75

2) 창조경제 관점에서 공간정책의 문제점 76 3) 창조경제 기반의 지역발전 개념 77 4) 우리나라 창조경제 및 지역발전 전략 81 5) 창조경제시대의 공간정책 추진방향 85 2. 전략 󰊲: 다차원적 국토재창조 전략 89

1) 국토재창조의 필요성 89

2) 주요 선진국의 국토재창조 사례와 시사점 91

3) 국토재창조의 기본방향 92

4) 국토재창조의 분야별 추진전략 95 5) 국토재창조를 위한 제도적 정비 104 3. 전략 󰊳: 국민체감형 생활국토 전략 106

1) 생활국토 전략의 필요성 106

2) 생활인프라의 개념과 유형 107 3) 생활인프라의 실태와 문제점 107

4) 생활인프라 공급방안 108

5) 생활인프라 공급을 위한 제도개선 방안 116 4. 전략 󰊴: 지역상생 및 국토통합 전략 118 1) 지역상생 및 국토통합의 현황과 문제점 118 2) 지역상생 및 국토통합의 개념과 관련 이론 121 3) 지역상생 및 국토통합의 정책방향 122 4) 지역상생 및 국토통합을 위한 실천과제 124 5. 전략 󰊵: 분권형 국토 거버넌스 전략 131 1) 분권형 거버넌스의 필요성 131 2) 국토 거버넌스의 현황과 문제점 132 3) 분권형 거버넌스의 개념 및 추진방향 136 4) 분권형 국토 거버넌스 구축방안 140 5) 분권형 국토 거버넌스 실행 수단 145

Ⅵ. 결론 및 향후 과제 149

1. 연구의 결론 및 정책제언 151

1) 결론 151

2) 정책제언 154

2. 연구의 성과와 향후 과제 155

1) 연구의 성과 155

xxx

2) 향후 과제 157

참고문헌 159

SUMMARY 165

｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<표 1-1> 선행연구와의 차별성 10

<표 2-1> 광특회계 분야별 세출예산 22

<표 2-2> 세계 주요 도시의 삶의 질 순위(2012년) 24

<표 2-3> 주체별 갈등 현황(1995~2007년) 25

<표 2-4> 전국 자치단체별 재정자립도(2011년) 27

<표 2-5> 국토 및 지역정책의 문제점과 새로운 추진방향 31

<표 3-1> 창조도시의 유형 분류 45

<표 3-2> 창조도시의 3T 46

<표 3-3> 창조도시의 가치지향에 따른 정의 및 중심가치 47

<표 4-1> 지역희망(HOPE) 프로젝트의 6대 분야 17개 실천과제 65

<표 4-2> 국정기조 및 추진전략에 따른 창조적 국토경영 어젠다 도출 69

<표 4-3> 창조경제와 창조적 국토경영의 관계 70

<표 4-4> 창조적 국토경영전략과 추진방향 71

<표 5-1> 창조경제시대의 지역발전 원동력 80

<표 5-2> 제3차 과학기술기본계획의 주요 변화 내용 83

<표 5-3> 팝업식 개발을 이용한 도시재생: 샌프란시스코의 Proxy 프로젝트 94

<표 5-4> 기존 SOC와 스마트 SOC의 차이점 97

<표 5-5> 5대 스마트 국토인프라의 개념과 활용 98

<표 5-6> 생활인프라의 분야와 예시 107

<표 5-7> 마을만들기 추진사례 114

<표 5-8> 수원 르네상스 프로젝트 115

<표 5-9> ‘(가칭)지역간 협력법’의 제정목적과 주요내용 129

<표 5-10> 중앙·지자체간 사무배분 추이(1994~2011년) 134

<표 5-11> 국세와 지방세의 비중 135

<표 5-12> 특별행정기관 통합형 국토 거버넌스 관할구역 대안(장기 검토안 예시) 141

<표 6-1> 창조적 국토경영을 위한 전략별 정책과제 153

｜ 그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<그림 1-1> 연구 흐름도 7

<그림 2-1> 시기별 국토정책 기조의 변화 16

<그림 3-1> 경영의 의미 38

<그림 3-2> 창조도시와 창조경제와의 관계 43

<그림 3-3> 창조지역의 구성요소 48

<그림 3-4> 창조경제 생태계 50

<그림 3-5> 공간적 위계: 창조지구-창조도시-중추도시권 51

<그림 3-6> 도시권내 산업적·기능적·공간적 연계와 창조융합공간의 조성 52

<그림 3-7> 도시간 기능적·공간적·주체간 연계 52

<그림 4-1> 주요 국가의 GDP 추이(1980~2012년) 58

<그림 4-2> 우리나라 실질성장률 추이(1970~2012년, 2005년 기준) 59

<그림 4-3> 세계 각국의 도시화 추세(1970~2010년) 60

<그림 4-4> 우리나라 가구원수별 가구비율 추이(1980~2010년) 61

<그림 4-5> 우리나라 65세 이상 인구 비율(1970~2010년) 61

<그림 4-6> 첨단기술 기반의 도시(U-City) 62

<그림 4-7> 첨단기술 기반의 교통체계(Smart Road) 62

<그림 4-8> 창조적 국토경영 패러다임 66

<그림 5-1> 기존 창조경제와 우리나라 창조경제 개념 비교 78

<그림 5-2> 주요 국가의 창조산업 범위 비교 79

<그림 5-3> 우리나라 창조경제개념의 진화 81

<그림 5-4> 창조경제 및 지역발전과 관련한 정부 정책 82

<그림 5-5> 제4차 지방과학기술진흥종합계획 비전, 목표 및 중점추진과제 84

<그림 5-6> 국토의 노령화·공동화 89

<그림 5-7> 산업경제, 정보경제, 창조경제로의 진화 90

<그림 5-8> 경제발전에 따른 국토개발방식의 변화 91

<그림 5-9> 국토재창조의 기본방향과 키워드 95

<그림 5-10> 일본의 슈퍼메가시티 전략 100

xxxiv

<그림 5-11> 대도시간 연계를 통한 메가시티화 전략 100

<그림 5-12> 중소도시의 재창조 유형 101

<그림 5-13> 도시재생의 방향과 원칙 102

<그림 5-14> 생활인프라의 유형과 공간적 이용 범위 111

<그림 5-15> 서울시의 생활권계획(안) 112

<그림 5-16> 공공도서관의 지역간 통합적 공급구상: 서울시 사례 112

<그림 5-17> 노인종합복지관의 지역간 통합적 공급구상: 서울시 사례 113

<그림 5-18> 2005~2010년간 일자리 증감 현황 및 2010년

수도권·비수도권간 경제력 차이 119

chapter 1

C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 1

연구의 개요

본 장에서는 창조적 국토경영을 주제로 하는 본 연구의 개요를 제시하고 있다.

구체적으로 연구의 배경 및 목적, 연구의 틀, 연구의 공간적·시간적·내용적 범위를 서술한다. 또한 본 연구와 유사한 선행연구에 대한 검토를 통해서 본 연구의 차별성을 제시하며, 본 연구의 수행으로 기대되는 정책적 효과를 간략히 정리한다.

1. 연구의 배경 및 목적

1) 연구의 배경

우리나라는 1960년대 이후 산업화와 도시화가 급속하게 진전되면서 국토 및 지역정 책을 지속적으로 추진한 결과 경제발전과 국민의 삶의 질 향상에서 괄목할만한 성과를 거두었다. 1960년과 2010년을 비교해보면, 도시화율은 35.9%에서 90.9%로 55%p 증가(통계청 국가통계포털 http://kosis.kr), 주택보급률은 79.5%에서 102.3%로 22.8%p 증가(국토해양부. 건설교통통계연보. 각년도), 도로연장은 27천㎞에서 105천

㎞로 약 4배 증가(국토해양부. 도로현황조서. 각년도), 산업단지 면적은 0㎢에서 1,336

㎢로 증가(국토연구원 산업입지정보센터. 2011)하였다. 이같은 지표는 지난 반세기 동안 도시화율의 증가, 주택보급률의 증가, 도로·철도 등 인프라의 확충, 산업단지의 건설 등이 매우 급속하게 이루어졌음을 보여주는 것이다.

그러나 이러한 성과에도 불구하고, 고도경제성장의 이면에는 불균형 발전으로