보편적 전력공급의무에 관한 법리의 발전

(1) 1980년대 중반 이전의 상황

길드시대부터 지금까지 공공서비스사업의 규제, 특히 보편적 서비스 제공의무를 부 과하는 지배적인 이론적 근거를 경제학에서는 자연독점이론에서 찾았다. 그러나 법학에 서는 공공사업자와 주정부 사이에 ‘규제에 관한 협정’(Regulatory Compact)이 존재한다고 간주하였다. 이 협정의 내용은 정부가 지역적 독점을 인정하고 요금규제를 통해 상당한 수준의 이윤을 보장하는 대신에 공공서비스사업자는 일정한 의무를 부담한다는 것이다.

영국의 경우 앞에서 말했듯이 19세기에 이미 오늘날의 보편적 서비스 제공 의무의 법 리에 유사한 내용의 판례가 나온 바 있었지만 공공서비스사업이 국유화되면서 이러한 판례의 존재가 망각되었고 공공서비스 이용의 평등권 보장에 관련된 원칙이 확립되지 못하였다. 1940년대의 노동당 정부가 제정한 법규에서 이러한 현상이 절정에 달하였다.

필요에 따라 공공서비스를 제공하고 부당한 차별을 금지하는 조항이 국유화에 관련된 일부의 법규에 포함되었지만 예외적인 경우에 불과했을 뿐만 아니라 추상적인 선언에 머물러 실효성이 없었다. 국유화된 산업은 빈민에 관련된 고객관계가 나쁜 것으로 악명 이 높았다. 특히 생활에 필수적인 공공서비스의 공급 중단으로부터 취약한 가정 (Vulnerable Families)을 보호하기 위한 조치가 허술하였다.¹¹⁾ 이러한 상황은 1980년대 중 반 이후 공공서비스산업을 민영화하고 각 산업별로 새로운 규제관청을 설립하면서 변 하기 시작하였다.¹²⁾

미국의 경우도 크게 다르지 않았다. 1934년 연방통신법이 보편적 서비스의 개념을 도 입하였으나 추상적이고 선언적인 규정에 불과하였다.

(2) 1980년 중반 이후의 변화

1980년대 중반 이후 통신분야에서 국영산업을 민영화하거나 독점사업체(예컨대 AT&T) 를 분할하여 시장을 경쟁체제로 개편하고 경쟁을 촉진하는 정책이 통신서비스의 가격

11) National Econ. Div. Office, A Study of UK Nationalized Industries(1976), recited from Prosser, supra note 3, p.65.

12) Prosser, supra note 3, p.65.

을 뚜렷하게 인하하는 놀라운 성과를 거두었다. 이에 따라서 전력, 가스, 상수도, 하수처 리, 철도 등 공공서비스사업 전체로 구조개편이 확산되는 것이 현재 세계적인 추세가 되었다.

공공서비스사업의 민영화 또는 구조개편은 보편적 서비스 개념의 중요성에 대한 인 식의 제고를 초래하였다. 원래 민영화 또는 자연독점산업의 구조개편은 규제완화를 동 반한다. 과거에는 정부가 가격을 결정하는 것이 당연시되었지만 구조개편에 의해 장기 적으로는 시장이 가격을 결정하게 된다. 그러나 사기업은 영리를 추구하게 마련이므로 국민 각자의 생활에 필수적인 서비스의 제공을 사기업이 담당하게 된다면 단기적으로 는 부유층에 대한 서비스의 제공에 치중하게 되고 이윤이 나지 않는 빈곤계층에 대한 서비스는 등한시하게 될 위험이 예상된다. 즉 이러한 사업의 공공성이 훼손될 위험이 우려되는 것이다.

영국의 경우 1980년대 중반 이후 공공서비스산업을 민영화하면서 각 산업별로 새로 운 규제관청을 설립하였다. 경쟁체제가 확립될 때까지 독과점시장을 규제하는 것이 각 규제관청의 임무이었다. 모든 문제의 해결을 되도록 시장기능에 맡기고 법적 규제는 최 소화한다는 것이 민영화의 취지이었지만 정치적 절충의 산물로 제정된 각 산업법규에 다양한 의무조항이 포함됨으로써 예기치 못한 사태가 초래되었다. 즉 그중의 하나가 보 편적 서비스 의무조항이 산업별 규제법규에 삽입된 것이었다.¹³⁾ 국유화 관련 법규에 포 함되어 있던 부당한 차별 금지 조항을 되살리는 한편 소비자 특히 농촌지역 소비자, 연 금생활자 및 장애자(Disabled)의 이익을 특별히 고려할 의무를 행정부처와 산업별 규제관 청에 부과하였다.¹⁴⁾ 특히 통신산업의 경우 민영화 추진 초기에 공중전화 박스의 수가 특히 농촌지역과 빈민가에서 격감할 것이라는 우려를 해소하기 위한 여러 가지 대책이 강구되었다. 그중의 하나가 통신서비스사업 허가 조건에 공중전화 박스를 폐쇄할 수 있 는 경우를 제한하는 조항이 설치된 것이다. 통화 빈도가 낮은 사용자를 위한 요금할인 (Special Tariffs for Low Users)은 1989년에 등장하였다. 처음에는 보편적 서비스의 제공으 로 전화통신망을 이용하는 사람이 많아지므로 망의 가치를 극대화할 수 있다는 논리가

13) See Telecommunications Act, 1984, § 3(1)(a) (U.K.); Gas Act, 1986, § 4(1)(a) (U.K.); Electricity Act, 1989, § 3(1)(a) (U.K.); Water Industry Act, 1991, § 2(3)(a) (U.K.); Railways Act, 1993, § 4(1)(b) (U.K.).

14) See, e.g., Telecommunications Act, 1984, §§ 3(1)(a), 3(2)(a) (U.K.).

전력산업의 구조개편은 공익성을 훼손하는가? : 전력의 보편적 공급에 관련된 영국과 미국의 역사적 경험 61

요금할인의 정당화 사유로 제시되었다. 그러나 나중에는 요금지급의 능력이 없는 자에 대한 서비스 제공이라는 측면이 더 직접적으로 부각되었다.¹⁵⁾

미국에서도 도매전력시장에 경쟁이 도입되던 시기에 벌써 보편적 전력공급의무가 잠 재적으로 충돌할 위험이 있음이 지적된 바 있었다.¹⁶⁾ 소매전력시장에 경쟁을 도입하면 서 이러한 염려가 더욱 구체화되었다. 예컨대 California주의 소매전력선택법안 제정의 계기가 되었던 공익사업규제위원회(CPUC)의 첫 번째 명령은 고객에게 무제한적인 선택 을 허용하면 전기사업자가 나머지 고객에게 전력을 안정적으로 공급하는 능력이 심각 하게 훼손되고 소비자가 자신에게는 경제적으로 매력적이지만 사회 전체적으로는 자원 을 효율적으로 배분한다는 관점에서는 바람직하지 않은 선택을 할 위험이 있음을 시인 하였다.¹⁷⁾

소매전력시장의 경쟁촉진과 보편적 서비스 공급의무의 유지가 충돌될 수 있다는 문 제를 근본적으로 해결하는 방안은 이 가운데 하나를 포기하는 것이었지만 시장지배력 의 남용이 초래될지 모른다는 염려로 인하여 현실세계에서는 오히려 각 주정부가 소매 전력시장의 경쟁촉진과 보편적 서비스의 공급이라는 두 가지 목표를 함께 추구한다는 것을 명백히 하는 계기가 되었다. 예컨대 소매전력시장에 경쟁을 도입하는 입법을 하면 서 California주에서는 저소득층 고객에 대한 보조금 지급을 계속하는 것이 입법취지라 는 선언이 전문에 포함되었으며¹⁸⁾ New Hampshire주에서는 보편적 서비스, 특히 가정 용 전력에 대한 최소한의 안전판과 보호가 유지되어야 한다는 조항을 삽입하였다.¹⁹⁾ 또 한 Ohio주에서는 소매전력시장에서의 경쟁 도입을 검토하는 것이 계기가 되어 처음으 로 최저전력서비스기준이 제안되었으며 Illinois주에서는 전력산업 구조조정 입법을 하

15) See Office of Telecommunications, Universal Telecommunications Services: Proposed Arrangements For Universal Service in the UK From 1997 (1997) (visited Nov. 16, 2000). <http:// www.oftel.gov.uk/

consumer/uniserv2/chap1.htm>.

16) Joe D. Pace, “Wheeling and the Obligation to Serve,” 8 Energy L.J. 265 (1987); J.A. Bouknight & David B. Raskin, “Planning for Wholesale Customer Loads in a Competitive Environment: The Obligation to Provide Wholesale Service Under the Federal Power Act,” 8 Energy L.J. 237 (1987); Floyd Norton &

Mark Spivak, “The Wholesale Service Obligation of Electric Utilities,” 6 Energy L.J. 179 (1985).

17) Re Proposed Policies Governing Restructuring of California's Electric Services Industry and Reforming Regulation, 151 P.U.R. 4th 73, 92 (Cal. Pub. Util. Comm'n 1994).

18) Cal. A.B. No. 1890 (signed Sept. 23, 1996), at § 1(d).

19) N.H. State Code § 374-F:3 V(a).

면서 저소득 고객에 대한 보조금 조항을 신설하였다.²⁰⁾

1995년 WTO의 출범과 함께 보편적 서비스의 경쟁적 공급이 불가능하지 않다는 사 실에 대한 국제적인 합의가 성립함에 따라 전세계적으로 보편적 서비스의 중요성에 대 한 인식이 높아지고 관련 제도의 도입과 보완을 서두르게 되었다. 예컨대 통신서비스가 사회적으로 수행하는 필수적인 역할로 볼 때 사람은 소득의 고저와 거주지역을 불문하 고 기본적인 통신서비스의 이용이 가능해야 한다는 것이 강조되었다. 영국의 경우 제한 된 서비스를 매우 낮은 요금으로 제공하기 위한 새로운 요금제도가 도입되었으며 요금 연체를 이유로 하는 통신서비스 제공 중단을 50%까지 줄이기 위한 조치가 강구되었 다.²¹⁾ 21세기를 맞이하면서 보편적 서비스에 관한 새로운 차원의 논의가 시작되었다.

새로운 정보화시대(New World of Media Convergence)를 맞아 보편적 서비스를 어떻게 제공 해야 하는지의 문제가 제기된 것이다. 기초적인 음성전화서비스의 제공에서 인터넷을 고속으로 이용하기 위한 광대역 통신서비스의 제공으로 보편적 서비스를 확장해야 하 는지 여부가 새로운 문제로 등장하였던 것이다. 민영화와 구조개편을 선도한 통신부문 에서의 보편적 서비스 개념에 대한 논의는 구조개편이 추진되는 다른 부문으로도 확산 되었다.

영국의 경우 최근 전력과 가스의 보편적 공급에 대한 보장이 확충되었다. 즉 과거에는 규제관청이 노인, 장애자 및 농촌지역 거주자의 이익을 보호할 의무만을 갖고 있었으나 2000년 공공서비스사업법(Utilities Act 2000)은 저소득층 소비자와 만성질환자의 이익을 보 호할 의무까지 부담 지우고 있다.²²⁾ 보호하여야 할 소비자의 이익에는 가격과 공급조건, 공급의 지속성과 이용 가능성 보장, 공급의 품질 등이 포함된다. 원칙적으로 경쟁촉진에 의해 소비자의 이익을 보호해야 하지만 사회정책적인 배려도 함께 요구된다.²³⁾

20) See Ohio Regs Set Service Standards, Electricity Daily, Feb. 9, 1998; Alan Johnson, State Board Sets Service Standards for Ohio's Electric Companies, Columbus Dispatch, Feb. 6, 1998, at 4E; Cam Simpson, Thousands Without Heat in Area, Chi. Sun-Times, Dec. 9, 1997, at 1.

21) See Office of Telecommunications, Universal Telecommunications Services (1999) (visited Nov. 16, 2000) <http:// www.oftel.gov.uk/ consumer/uts799.htm>.

22) See Utilities Act, 2000, § 9 (U.K.) (adding a new § 4(AA)(3) to the Gas Act, 1986 (U.K.)), § 13 (adding a new § 3(A)(3) to the Electricity Act, 1989 (U.K.)); Department of Trade and Indus., supra note 68, p.13. 다만 Utilities Act 2000은 적용범위가 제한적이다. 즉 전력과 가스 산업에만 적용되고 통신과 수 도 산업에는 적용되지 않는다.

23) See Utilities Act, 2000, § 9 (adding a new § 4(AA)(1) to the Gas Act, 1986 (U.K.), § 13 (adding a

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