① 기본계획의 고려
백두대간보호법은 백두대간의 보호에 관하여 다른 법률에 우선하며 그 기본이 된다(제3조). 환경부장관은 산림청장과 협의하여 백두대간
보호기본계획의 수립에 관한 원칙과 기준을 정한다. 다만, 사회적․경 제적․지역적 여건변화로 원칙과 기준의 변경이 불가피하다고 인정하 는 경우에는 산림청장과 협의하여 이를 변경할 수 있다(제4조제1항).
산림청장은 백두대간을 효율적으로 보호하기 위하여 제1항의 규정에 의하여 마련된 원칙과 기준에 따라 기본계획을 환경부장관과 협의하 여 매 10년마다 수립하여야 한다(제4조제2항). 백두대간보호법은 백두 대간 보호에 관한 한 다른 법률에 우선하기 때문에 백두대간내에 위 치한 자연공원에 적용되는 공원기본계획을 수립․변경하고 용도지구 등을 구분함에 있어서는 백두대간보호기본계획을 우선의 지표로 삼아 야 한다.28)
② 백두대간보호지역과 자연공원구역의 중첩
환경부장관은 산림청장과 협의하여 백두대간보호지역의 지정에 관 한 원칙과 기준을 정한다. 사회적․경제적․지역적 여건변화로 원칙 과 기준의 변경이 불가피하다고 인정하는 경우에는 산림청장과 협의 하여 이를 변경할 수 있다(제6조제1항). 산림청장은 백두대간 중 생태 계․자연경관 또는 산림 등에 대하여 특별한 보호가 필요하다고 인정 되는 지역을 환경부장관과 협의하여 보호지역으로 지정할 수 있다. 이 경우 보호지역은 핵심구역[백두대간의 능선을 중심으로 일정한 구 역을 특별히 보호하고자 하는 지역](제1호) 및 완충구역[핵심구역의 연접지역으로서 핵심구역의 보호상 필요한 지역](제2호)으로 구분한다 (제6조제2항).
법리상 백두대간보호지역은 국립공원지역에 우선하지만 양자는 실 질적으로 중첩된다. 백두대간 보호지역중 핵심구역은 자연공원내 보
28) 反對說은 백두대간보호지역과 국립공원지역이 중첩되는 곳에서 두 계획을 상호 보완할 수 있는 제도적 장치가 필요하다고 본다. 중첩지역에서 “백두대간보호기본 계획을 우선의 지표로 삼자”는 제안은 이러한 보완 장치에 해당한다.
제3 장 법제분석
존지구와 같은 지위에 해당하고 완충구역은 자연공원내 환경지구와 같은 지위에 해당한다. 법적 안정성의 확보를 위한 방안이 강구되어 야 할 것이다. 예컨대, 백두대간보호지역에 속하는 자연공원구역에 대 하여 공원계획을 수립하고 용도지구등을 구분한 다음에 그 시행을 유 보할 것인가 아니면 백두대간보호지역에 속하는 자연공원구역을 아예 제척시킬 것인가에 관한 입법적 처분이 필요하다.29)
③ 행위제한
누구든지 보호지역 중 핵심구역안에서는 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 건축물의 건축이나 공작물 그 밖의 시설물의 설 치, 토지의 형질변경, 토석의 채취 또는 이와 유사한 행위를 하여서는 아니된다(제7조제1항).
- 국방․군사시설의 설치(제1호)
- 도로․철도․하천 등 반드시 필요한 공용․공공용시설로서 대통령 령이 정하는 시설의 설치(제2호)
- 생태통로, 자연환경보전․이용시설, 생태복원시설 등 자연환경보 전을 위한 시설의 설치(제3호)
- 산림보호․산림자원의 보전 및 증식과 임업시험연구를 위한 시설 로서 대통령령이 정하는 시설의 설치(제4호)
- 문화재 및 전통사찰의 복원․보수․이전 및 그 보존관리를 위한 시설과 문화재 및 전통사찰과 관련된 비석․기념탑 그 밖에 이와 유사한 시설의 설치(제5호)
- ｢신에너지 및 재생에너지 개발․이용․보급 촉진법｣에 의한 신․
재생에너지의 이용․보급을 위한 시설의 설치(제6호)
29) 反對說은 국립공원과 관련된 개별 법률들의 취지를 고려할 때 국립공원 내에서 는 백두대간보호지역과 자연공원지역이 공존하여도 무방하다고 본다. 이러한 견해 는 현행법의 입장을 고수하는 태도이다.
- 광산의 시설기준․개발면적의 제한, 훼손지 복구 등 대통령령이 정하는 일정조건하에서의 광산개발(제7호)
- 농가주택, 농림축산시설 등 지역주민의 생활과 관계되는 시설로서 대통령령이 정하는 시설의 설치(제8호)
- 제1호 내지 제8호의 규정에 의한 시설을 설치하기 위한 진입로, 현장사무소 등 부대시설의 설치(제9호)
누구든지 보호지역 중 완충구역안에서는 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 건축물의 건축이나 공작물 그 밖의 시설물의 설 치, 토지의 형질변경, 토석의 채취 또는 이와 유사한 행위를 하여서는 아니된다(제7조제2항).
- 제1항제1호 내지 제8호의 규정에 의한 시설의 설치 등(제1호) - 수목원, 자연휴양림 그 밖에 대통령령이 정하는 산림공익시설의
설치(제2호)
- 林道․山林經營管理舍 등 산림경영과 관련된 시설로서 대통령령 이 정하는 시설의 설치(제3호)
- 교육․연구 및 기술개발과 관련된 시설중 대통령령이 정하는 시 설의 설치(제4호)
- 대통령령이 정하는 규모 이하의 농림어업인의 주택 및 종교시설 의 증축 또는 개축(제5호)
- 전력․석유 또는 가스의 공급시설 등 대통령령이 정하는 시설의 설치(제6호)
- 관계 법령에 의한 인가․허가 등을 받은 도별 개발면적 안에서 대통령령이 정하는 석회석의 노천채광(제7호)
- 백두대간의 보호를 위한 대통령령이 정하는 홍보․교육시설의 설치 (제8호)
제3 장 법제분석
- ｢장사 등에 관한 법률｣에 의한 신고를 한 개인묘지․개인 또는 가족 납골묘의 설치. 다만, ｢산지관리법｣에 의한 산지 외의 토지 에 한한다(제9호).
- 제1호 내지 제9호의 규정에 의한 시설을 설치하기 위한 진입로, 현장사무소 등 부대시설의 설치(제10호)
백두대간보호지역에 속하는 자연공원을 입법적 또는 행정적으로 제 척하지 아니하는 한, 두 지역은 법적 개념과 범주에서 중첩된다. 백두 대간보호지역의 주민들이나 이해관계자들은 입법적․행정적 제척에도 불구하고 개념상의 공간중첩에 예민하게 반응한다. 자연공원구역에 백두대간보호지역이 설정되면서 새로운 행위규제가 가중되지 아니하 는 상황에서 명목상의 중첩으로 인하여 갈등을 증폭시킬 필요가 없 다. 이러한 절차상의 중복을 회피하기 위하여서는 백두대간보호법이 나 자연공원법등에 각각 별개의 행위제한 기준 내지 행위허가 규정들 을 두지 말고 자연환경보전법과 같은 상위법에 일관된 규제 틀을 규 정하고 이를 각각의 관련된 법률에서 준용하게 하는 입법방식을 취하 여야 할 것이다.30)