① 국토이용 및 관리의 기본원칙
국토는 자연환경의 보전 및 자원의 효율적 활용을 통하여 환경적으 로 건전하고 지속가능한 발전을 이루기 위하여 “자연환경 및 경관의 보전과 훼손된 자연환경 및 경관의 개선 및 복원”(제2호) 등의 목적을 달성할 수 있도록 이용 및 관리되어야 한다(제3조). 국립공원을 포함 한 자연공원도 국토의 일부를 구성하기 때문에 자연공원법은 국토계 획이용법상의 국토이용 및 관리의 기본원칙이 국립공원등에 원용될 수 있는 체계를 갖추어야 할 것이다.
② 국토의 용도구분
국토는 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지이용방향 등을 고려하 여 그 용도지역을 도시지역[인구와 산업이 밀집되어 있거나 밀집이 예상되어 당해 지역에 대하여 체계적인 개발․정비․관리․보전 등이 필요한 지역], 관리지역[도시지역의 인구와 산업을 수용하기 위하여 도시지역에 준하여 체계적으로 관리하거나 농림업의 진흥, 자연환경
또는 산림의 보전을 위하여 농림지역 또는 자연환경보전지역에 준하여 관리가 필요한 지역], 농림지역[도시지역에 속하지 아니하는 농지법에 의한 농업진흥지역 또는 산지관리법에 의한 보전산지 등으로서 농림업 의 진흥과 산림의 보전을 위하여 필요한 지역] 및 자연환경보전지역 [자연환경․수자원․해안․생태계․상수원 및 문화재의 보전과 수산자 원의 보호․육성 등을 위하여 필요한 지역]으로 구분한다(제6조).
각종 용도구역 내지 보호구역들의 중첩은 우리 나라 토지이용체계 의 후진성을 반증한다. 용도구역제는 많지만 그 적용을 받는 공간[토 지]은 하나이다. 용도구역제를 준수하는 수범자[국민]도 동종집단이다.
그럼에도 관련된 법률들은 법의 효율성보다 관할 행정청의 편의를 위 하여 수 많은 용도구역과 보호구역들을 창설한다. 인위적으로 설정된 용도구역들은 상호간의 정합성이 확보되지 아니하여 법집행 과정에서 중복규제가 되풀이된다. 이러한 난맥상은 국립공원구역에서도 예외가 아니다. 국토법과 환경법은 법률간․계획간의 대화가 소홀하다. 기능 이 비슷하고 같은 정도의 행위제한이 적용되는 용도구역제를 국토계 획이용법과 자연공원법에 따로 규정함은 비효율적이다. 자연공원내 토지를 관할하는 부처가 나뉘어져 있다고 하여 용도구역까지 나뉘어 져야 할 당위성을 없다. 국토법의 용도구역체계를 공원법이 수용하는 법률개정이 필요하다.
③ 다른 법률에 의한 토지이용에 관한 구역등의 지정제한 등
가. 지정목적 부합의무
중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 다른 법률에 의하여 토지이용에 관한 지역․지구․구역 또는 구획 등을 지정하고자 하는 경우에는 당해 구역등의 지정목적이 이 법에 의한 용도지역․용도지 구 및 용도구역의 지정목적에 부합되도록 하여야 한다(제8조제1항).
제3 장 법제분석
중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 다른 법률에 의하여 지 정되는 구역등중 대통령령이 정하는 면적 이상의 구역등을 지정 또는 변경하고자 하는 경우에는 중앙행정기관의 장은 건설교통부장관과 협 의하여야 하며 지방자치단체의 장은 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다. 다만, 다음 각호의 어느 하나의 경우에는 그러하지 아니하다(제 8조제2항).
- 법 제36조의 규정에 의한 보전관리지역․생산관리지역․농림지역 또는 자연환경보전지역에서 다음 각목의 지역을 지정하고자 하는 경우(제1호) : (가) 농지법 제30조의 규정에 의한 농업진흥지역 (나)한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률 등에 의한 수 변구역 (다)수도법 제5조의 규정에 의한 상수원보호구역 (라)자연 환경보전법 제12조의 규정에 의한 생태․경관보전지역 (마)야생 동․식물보호법 제27조의 규정에 의한 야생동․식물특별보호구역 - 군사상 기밀을 요하는 구역 등을 지정하고자 하는 경우(제2호) 또
는 협의 또는 승인을 얻은 구역등을 대통령령이 정하는 범위 안 에서 변경하고자 하는 경우(제3호)
위의 예외규정에 자연공원법에 의한 자연공원구역이 빠져 있기 때 문에 환경부장관은 국립공원 구역내에서 용도지구와 공원보호구역을 지정․변경할 때 건설교통부장관과 협의하여야 한다. 도립공원과 군 립공원의 경우에는 각각 시․도지사와 시장․군수․구청장이 건설교 통부장관의 승인을 얻어야 한다.
나. 중앙도시계획위원회의 심의
건설교통부장관은 제2항의 규정에 의하여 협의 또는 승인을 하고자 하는 경우에는 제106조의 규정에 의한 중앙도시계획위원회의 심의를 거 쳐야 한다. 다만, 다음 각호의 경우에는 그러하지 아니하다(제8조제3항).
- 생산관리지역 및 보전관리지역에서 다음 각목의 구역등을 지정하 는 경우(제1호) : (가)산지관리법 제4조제1항제1호의 규정에 의한 보전산지 (나)야생동․식물보호법 제33조의 규정에 의한 시․도야 생동․식물보호구역 (다)습지보전법 제8조의 규정에 의한 습지보호 지역 (마)토양환경보전법 제17조의 규정에 의한 토양보전대책지역 - 농림지역 및 자연환경보전지역에서 다음 각목의 구역등을 지정하
는 경우(제2호) : (가)제1호 각목의 1에 해당하는 구역등 (나)자연 공원법 제4조의 규정에 의한 자연공원과 동법 제25조의 규정에 의 한 공원보호구역 (다)자연환경보전법 제34조제1항제1호의 규정에 의한 생태․자연도 1등급 권역 (라)독도등도서지역의생태계보전에 관한특별법 제4조의 규정에 의한 특정도서 (마)문화재보호법 제6조 및 제8조의 규정에 의한 명승 및 천연기념물과 그 보호구역
중앙도시계획위원회의 심의를 요하지 아니하는 계획구역의 범위에 자연공원구역이 포함되어 있다. 따라서 국립공원을 지정할 때에는 중 앙도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다. 그러나 그렇기 때문에 오히려 국립공원내 토지이용 또는 건축행위등이 국립공원의 경관을 침해하는 사태가 빚어질 가능성이 있다. 자연환경보전법에 의한 경관 심의가 국립공원등에 이행되어야 할 것이다.
다. 다른 법률에 의한 용도지역 등의 변경제한
중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 다른 법률에서 이 법 에 의한 용도지역․용도지구 또는 용도구역의 지정 또는 변경에 대한 도시관리계획의 결정을 의제하는 내용이 포함되어 있는 계획을 허 가․인가․승인 또는 결정하고자 하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 받 아야 한다(제9조). 국립공원에 대하여서는 아직 이 규정이 적용되지
제3 장 법제분석
아니한다. 자연공원법은 국립공원구역에서 도시관리계획의 결정을 의 제하는 내용을 포함하는 계획을 규정하고 있지 아니하기 때문이다.