종래 환경부는 관광객 접근의 용이성 등을 이유로 국립공원 입장료 폐지를 추진하였다. 재경부에서는 수익자 부담의 원칙에 기초하여 입 장료 폐지에 반대하였다. 향후 시책의 변화에 따라 국립공원의 입장 료가 어떻게 변할 것인지를 불문하고 국립공원 입장료에 대하여서는 반드시 짚어야 할 과제가 있다.
국립공원 등 공유지에 대한 입장료는 공공 정책의 효율성과 형평성 사이의 어떤 것을 취하고 어떤 것을 버릴까를 결정해야 하는 기본적인 문제를 야기한다. 입장료는 국립공원을 관리하는데 필요한 수입을 올리 기 위해 가장 효과적인 방법이다. 미국 산림청의 David N. Bengston 박 사에 따르면, 대부분이 사람들은 공원을 이용하고 공원에서 직접 이 익을 얻는 사람들이 마땅히 비용을 지불해야 한다고 생각한다. 이를
‘사용자지불원칙’이라 부른다.
그러나 다른 한편 입장료는 저소득 그룹에게 불공평하게 작용할 수 있다. 저소득 그룹이 공원을 즐길 기회를 박탈하기 때문이다. 미국의 한 연구결과에 따르면31), 사용자 요금이 폭넓게 받아들여지지만, 입장
31) T. and Stevens, “Do user fees exclude low income people from resource based recreation?”, Journal of Leisure Research (2000) 32(3) : 341-357
료는 사실상 저소득층이 자원 소비를 통한 휴양의 기회를 줄인다고 말할 수 있다. 우리 나라 국립공원의 입장료가 폐지된다면, 세수입을 통해 공원을 관리하고 유지하는 데 필요한 비용을 해결해야 한다. 만 약 공원관리 비용을 해결하지 못한다면 해당 공원의 환경을 악화시키 는 결과를 초래할 것이다.
만약 정책의 변화에 따라 국립공원의 입장료가 지속되거나 부활된 다면, 공원관리청은 저소득층의 입장료 부담을 누그러뜨리는 데 필요 한 정책을 법으로 정해야 할 것이다. 저소득층 방문객을 대상으로 특 정한 날을 정해 무료입장이나 원래 가격보다 낮게 입장료를 받는 것 도 하나의 예가 될 수 있다.
제1 절 법률관의 변화
제 4 장 법제개선방안
제 1 절 법률관의 변화
1. 법의식의 변화와 질서의 재편자연공원을 규정하고 있는 자연공원법은 환경부 관할로 이관되기 전에는 이용법적 성격이 짙었다. 일반적으로 어떠한 법은 입법후 변 천을 거듭하지만 최초의 입법자의 의사가 오랫동안 따라다니거나 추 정된다. 환경부는 종래 자연공원법의 이용법적 성격을 보전법적 성격 으로 바꾸고자 많은 노력을 기울였다.
그러나 국립공원내에 산재하는 사유지들로 인하여 자연공원법의 보 전법적 기능은 종종 애로를 겪었다. 이러한 현상은 자연공원법이 규 율하는 도립공원 또는 군립공원에서도 예외가 아니었다. 도립공원 또 는 군립공원에서의 사유지를 둘러싼 개발욕구는 자연공원법의 법적 성격을 흔들리게 만들었고 이러한 경과는 국립공원을 도립‧군립공원 과 차별화시키는 구상을 초래하기도 하였다.
정부의 환경보전 의지와 국민들의 환경의식은 국립공원을 더욱 잘 보전하려는 쪽으로 전개되고 있지만, 개발제한구역(GB)에서와 마찬가 지로, 국립공원내의 사유지 소유자들은 재산권 침해라는 관점에서 빈 번하게 문제를 제기하고 이러한 경향은 지속적인 갈등요인으로 작용 하였다. 사유지에 규제 중심의 공원을 설정하는 한, 어느 나라나 갈등 을 피해하기 어렵다. 환경부와 산림청 등 정부기관들은 사유지 매입 에 박차를 가하지만, 국유화에서는 앞으로도 상당한 세월이 소요될 것으로 보인다.
2. 지속가능한 발전을 위한 대안
자연공원을 둘러싼 당위성과 법의식 그리고 현실적인 개발욕구간의 각축 사이에 자연공원법이 놓여 있다. 자연공원법을 어떻게 정비할 것인가는 법철학적 이념이나 당위성만으로 해결하기 어려운 질곡이 다. 종래 국립공원 관리 당국은 자연공원법으로 자연환경도 보전하고 재산권을 둘러싼 갈등도 완화시킨다는 여러 가지 목적을 동시에 달성 하고자 노력하였다. 이러한 동향은 자연공원법의 역사가 다른 환경법 보다 오히려 오래 되었기 때문이기도 하다.
장기적인 관점에서는 국립공원내의 사유지를 최소화시켜 (국공유지 를 극대화시켜) 규제를 둘러싼 갈등의 소지를 없애는 것이 가장 이상 적일 것이다. 그러나 그 단계에 이르기 전까지 자연공원법은 나름대로 의 대안을 모색하여야 할 것이다. 중기적인 관점에서 국립공원의 보전 과 이용을 동시에 달성하기 위하여서는 물리적 공간을 다시 분할하는 방안과 관련 법률들 간의 역할을 재조정하는 방안이 있을 수 있다.
본래 국립공원은 자연공원법의 이용법적 성격 때문에 엄격한 보전 이 힘들었다는 경험을 고려하여 이용이 불가피한 사유지 등을 국립공 원 구역에서 제척하는 방안도 검토될 수 있다. 외국의 입법례에서도 알 수 있는 바와 같이, 생태계와 서식지 그리고 경승지 등은 공원과 서로 연계하되 다른 공간으로 구분하여 관리함이 적절하다. 그러나 국립공원의 역사가 비교적 오랜 상황에서 물리적 공간을 재편함은 상 당한 시간과 비용 그리고 시행착오가 예상된다.
3. 법률 상호간의 역할분담론
물리적 공간의 재분할에 갈음하는 다른 대안이 필요하다. 국립공원 을 자연공원법만으로 규율하려는 입법의지의 완화가 대안으로서 검토
제1 절 법률관의 변화
되어야 할 것이다. 국립공원 관련 법률들 사이의 정합성 분석을 통하 여 알 수 있는 바와 같이 현행 법제는 동일한 공간에 대하여 국토/환 경 관련 법률이 중첩되어 있고 경우에 따라 이러한 구조가 중복규제 로 작용한다. 따라서 국립공원에 대한 보전기능은 자연환경보전법 등 보전관련 법률에 맡기고 토지이용 계획은 국토의 계획 및 이용에 관 한 법률 등에 맡겨야 할 것이다. 자연공원법은 경관이나 휴양의 제공 을 자원으로서의 관점에 충실하여야 할 것이다.
그러나 법률들간의 이러한 역할분담은 관련 법률들 상의간의 대화 즉 협력체계가 전제되어야 하고 관할 기구 상호간의 벽이 낮아야 한 다. 현재와 같이 국토와 관련된 다른 모든 법률들에 우선하여 적용된 다는 배타적 관할권을 규정한 국토기본법 내지 국토의 계획 및 이용 에 관한 법률과 같은 국토법제에서는 법률간의 대화와 협력이 불가능 하다. 보전법률들은 개발법률들과 힘의 균형을 도모하기 위하여 규제 를 강화하는 길을 택하게 된다.
국토법제가 배타적 태도가 유지되는 한, 창과 방패의 대결처럼, 환경 법제의 규제기능도 지속된다. 자연환경보전법, 자연공원법 그리고 백두 대간보호법 등 국립공원을 규율하는 환경법제를 재편하여 효율적인 관 리 법제를 재구성하고자 할 경우에도 관계부처 협의과정이나 국회 입 법과정 등을 거치는 동안 얻는 것보다 잃는 것이 많을 수 있다. 파트 너쉽이 결여된 입법과정은 전면적인 법제개선을 곤란하게 만든다.
4. 계획체계의 개선과 정책의 전환
특단의 사정변경이 발생하기 전에 가장 현실적이고 실현 가능한 방 법은 국립공원과 관련된 환경법제를 단기적‧부분적으로 개선하는 것 이다. 국립공원의 관리체계를 공간적 특성에 맞게 세분화시키고 각 체계간의 차별화를 시도하는 방법을 제안한다. 이러한 구도 아래에서 는 공원계획이 세분화되고 공원마다 수립되어야 한다. 공원기본계획
의 주기가 꼭 필요한가의 여부도 검토되어야 할 것이다. 공원기본계 획은 공원계획의 대강이나 여러 공원들에 공통적으로 적용되는 기준 등을 규정하는 선에서 그칠 수도 있다.
최근에 중단된 국립공원 입장료는 재원압박 요인으로 작용하기 때 문에 중장기 발전방안에서 검토하여야 할 과제에 속하지만 입장료 재 원의 대안은 입법적 해결과제가 아니라 정책적․행정적 프로그램으로 해결되어야 할 과제이다. 국립공원 입장료의 폐지는 이론상 수혜자 부담을 납세자 또는 관리자의 부담으로 전환시키는 것을 의미하기 때 문에 대체비용 부담의 주체를 정책적으로 먼저 결정지어야 한다.
국립공원 경찰권은 오래된 과제이지만 여전히 해결의 기미가 보이지 않는다. 사법경찰권을 관장하는 부처나 공무원 조직을 관장하는 부처는 공무원이 아닌 민간인이 사법경찰권을 행사함은 직권을 남용하고 국민 들의 기본권을 침해할 소지가 있기 때문에 공무원 중심의 특수사법 경 찰권을 고집하지만 이러한 입론은 법집행 비용의 낭비를 설명하지 못 할 뿐만 아니라 형사소송법상 누구나 체포할 수 있는 국립공원내 현행 범조차도 단속하지 못하는 국립공원 관리행정의 한계를 방치하는 결과 를 빚는다. 국립공원관리공단의 직원을 의무와 책임면에서 공무원으로 의제한다면 직무와 권한면에서도 공무원으로 의제할 수 있을 것이다.
제 2 절 관련법제간 정합성
1. 자연공원법제(1) 총 설
1) 경제통로의 교차
자연공원법상 “공원시설”(제2조제10호), 도로나 동력선로 등과 같은 경제통로(economic corridor)를 포함하고 있고, 경제통로는 공원의 물리
제2 절 관련법제간 정합성
적․생태적 공간을 절단하고 있는데, 이 같은 경제통로와 생태통로
적․생태적 공간을 절단하고 있는데, 이 같은 경제통로와 생태통로