이상에서 독일 농촌 정주 관련 정책에 대한 최근의 상황을 검토해 보았다. 오늘날 독일 농촌지역의 상황은 계속 변화하고 있기 때문에 정확하게 농촌지 역이 어디를 말하는지, 이에 따라 농촌에 얼마나 많은 사람들이 살고 있는지에 대한 통계조차도 파악하기가 매우 어려운 상황이다. 이러한 점을 고려하여 독 일 농촌지역에 대한 다양한 정의와 가능한 범위 내에서 농촌지역의 실태를 소 개해 보았다.
현재 독일 사회는 인구 변화가 야기하는 결과에 대하여 주목하고 있고, 연방 정부에서도 2000년대 들어서면서 어느 정도 독일 통일이 안정화되면서 인구 변화에 대한 각종 대책을 준비하고 있다.
독일의 여러 연구 기관들이 장래 독일 인구 변화에 대한 전망에서 매우 충격
hat Zukunft)’ 라는 공개경쟁은 이미 50년(1961~2011)이 되었다. 지역발전의 주 민 참여라는 측면에서 고려할 만하다.
마지막으로, 인구 변화에 직면하여서 독일의 기본법에 규정된 ‘독일의 모든 지역에서 동등한 가치의 생활 상태를 창출하는 것’이 다소 어려울 지라도 이를 보장하기 위해 지속적인 노력을 경주하는 점은 우리가 충분히 본받아야 할 점 이라고 생각한다.
제
4
장영국의 농어촌 정주공간 관련 정책 동향과 시사점
1. 영국 농촌 및 정주공간의 인구, 사회, 경제적 변화 현황
1.1. 영국 농촌의 정주공간 구분
1.1.1 농촌의 정의(definition)
30)○ 영국 정부는 농촌을 정의할 때, 실제 정주공간(settlements)의 물리적인 특징 을 토대로 하고 있으며, 인구가 1만 명 이상인 집단화된 주거지역은 도시이 며 그 이하는 농촌으로 구분하고 있다.
그리고, 이렇게 도시로 정의된 지역을 제외한 지역을 대상으로 농촌을 좀 더 구체적으로 정의·구분하고 있다.
○ 첫 번째는 농촌의 정주공간(settlement)을 세부적으로 나누고 확인하는 과정이다.
잉글랜드와 웨일즈 전역을 1ha의 격자(grid)31)로 나누어 놓았으며, 이 개
30) 새로운 농촌의 정의는 2004년 이후부터 적용된다.
31) 잉글랜드와 웨일즈 지역은 약 3,500만 개의 1ha 격자로 나누어져 있다.
별격자의 가구 수(우편번호별 주소)를 활용하여 격자별 인구밀도를 나타 낼 수 있다.
그리고 이 격자를 주변 격자와 통합하여 인구밀도의 정도를 구분(진한색 에서 연한색으로 표현)하는 과정을 거쳐서 농촌의 정주공간의 형태 (morphology)를 구분하게 된다. 이 과정에서 인구가 집중되어 있는 곳과 주변 지역 간의 색깔의 구분으로 인해 인구가 집단적으로 거주하는 곳 (town 또는 village)과 분산되어 있는 정주공간(hamlet and isolated dwell-ing)으로 구분이 된다. <그림 4-1>은 이런 과정을 거쳐서 지도상에 표시 되는 농촌의 정주공간들의 구분 및 위치를 보여 주고 있다.
○ 이렇게 구분된 개별적 정주공간은 접근성, 인구의 밀도, 공공/민간 서비스를 공급받기 위한 거리비용 등 폭넓은 맥락적 관점을 고려하여 밀집주거(less sparse)와 분산주거(sparse)로 구분이 된다. 이런 맥락을 구분하기 위해서 개 별 1ha 격자별로 주변 30km까지의 가구수 등을 고려하였다.
그림 4-1. 인구밀도의 특성을 반영한 다양한 정주공간의 구분
주: 빨간색 도시(urban area), 노란색(도시 주변) peri urban, 보라색 타운(small town), 분홍 색 외곽(fringe (urban, town)), 초록색 마을(village), 연두색 마을 외곽(village envelope), 회색 분산주거(scattered dwellings)
자료: Peter Bibby & John Shepherd(www.defra.gov.uk)
○ 다음은 행정적·통계적인 단위를 앞에서 제시된 정주공간으로 구분을 하는 것 이다. 이는 통계자료의 이용과 정책적인 측면에서의 활용을 감안한 것이다.
2001년 이후, 영국은 인구통계단위지역(Census Output Area: OA)을 바탕 으로 하여 각종 Census를 추진하고 있다.
인구통계단위지역은 125가구 이하(우편번호 이용)이고 300명 이하의 인 구를 포함하는 지역으로서 인구밀도에 따라 크기가 다양하다. 예를 들어 도시의 경우 한 구역(tower block)에 여러 개의 인구통계단위지역이 포함 되는 반면에, 농촌의 넓은 오지는 단 하나의 인구통계단위지역으로 지정 될 수 있다32).
잉글랜드와 웨일즈 지역의 인구통계단위지역은 17만 5,434개로 나타나고 있다(Countryside et al., 2004).
○ 먼저, 이런 인구통계단위지역들은 앞에서 설명한 영국의 뚜렷한 4가지 정주 공간의 형태(morphology)로 구분/통합이 된다(grouped).
도시(urban): 1만 명33) 이상 거주하는 집단 주거지역(settlements).
농촌타운(rural town34)): 상당히 규모화된 집단거주지.
마을(village): 타운보다 작은 집단주거지.
독립 및 외딴지역(dispersed: hamlets and isolated dwelling): 작은 마을과 개별적인 외딴지역의 주거.
○ 그리고, 이런 4가지는 주거 밀도에 따라서 앞에서 구분한 밀집(less sparse) 또는 분산주거(sparse)로 나누어지므로, 도시와 농촌에 대한 정의는 8가지로 나누어진다.
32) 이런 기준은 영국의 4개의 국가(England, Wales, Scotland, Northern Island) 중에서 잉글랜드 와 웨일즈(Wales)에 적용된다(www.defra.gov.uk).
33) 이 기준(threshold)은 1981년 이후 지속되고 있다.
34) 농촌타운을 small town and fringe(작은 타운과 외곽)으로 설명하기도 한다.
도시(밀집주거), 도시(분산주거), 타운(밀집주거), 타운(분산주거), 마을(밀 집주거), 마을(분산주거), 독립 및 외딴지역(밀집주거), 독립 및 외딴지역 (분산주거)로 구분된다. 이 8가지 구분 중에서 도시의 2가지 유형을 제외 한 6가지는 모두 농촌으로 구분이 된다.
○ 영국(잉글랜드와 웨일즈)에서 농촌의 정의를 다소 복잡하고 세밀하게 가져 간 이유는 기존의 농촌을 정의하는 방법이 농촌의 영역에 대해서 여러 가지 취약점을 갖고 있었기 때문이다.
특히, 기존 농촌의 정의는 인구통계학적인 접근(1만 명 이하의 주거지는 농촌)과 행정구역에 기초한 구분(예, district, ward)에 맞추어져 있었기 때 문에 다양한 농촌의 정주공간에 대한 고려가 없었다.
○ 따라서, 농촌의 정주공간에 대해서 좀 더 명확하고 포괄적인 접근이 요구되 었다. 도시 중심의 정의를 벗어나, 농촌의 정주공간을 형성했던 농촌의 작은 타운, 마을(village), 작은 마을(hamlet), 독립된 주거(isolated dwelling)를 규 명하고 정의한 후 이런 곳에 인구를 유도하기 위해 토지 이용에 대한 접근 방식을 개선하고 확장하는 것을 의미한다.
결과적으로 농촌지역과 농촌이슈에 대한 풍부하고 다양한 분석이 가능하 게 되었다.
1.1.2. 농촌의 정주공간의 체계
○ 앞의 농촌과 도시의 구분 기준을 토대로 할 경우에, 영국의 정주공간 (settlements)을 크게 도시(urban, 1만 명 거주), 농촌타운(rural town), 마을 (village), 독립 및 외딴지역(dispersed areas)으로 구분할 수 있으며, 이 중 도 시를 제외한 곳은 농촌 정주공간이며, 따라서 농촌 정주공간은 [타운마을
독립 및 외딴지역]의 3단계로 나누어진다고 볼수 있다.
다른 보고서(Countryside Agency et al., 2004)에서는 위와 유사하게 영국
의 정주공간을 도시(urban), 타운과 외곽(town and fringe), 마을(Village), 그리고 기타(others: dispersed settlements) 등 4 가지로 구분하고 있으며, 이 중에서 타운 및 도시외곽, 마을, 기타는 농촌지역의 정주공간을 구분 한 것이다.
아래의 그림은 영국정부에서 정주공간(settlements)의 구분하는 방식을 보 여주고 있다.
그림 4-2. 영국의 정주공간(settlements)의 구분
자료: Countryside et al., 2004
○ 위의 구분을 토대로, 농촌을 대상으로 한 정주공간의 구분(정의)은 영국정 부의 홈페이지 및 관련 자료 등을 토대로 했을 때 다음과 같이 좀 더 세밀 하게 나누어진다고 볼 수 있다. 아래의 용어들은 법적인(legal) 용어라기보 다는 행정적인 편리성이나 계획(planning) 등에서 이용되는 개념이라고 볼 수 있다.
독립 및 외딴지역(Dispersed dwelling): 농장(farmstead), 개별농가주택, 독 립된 저택 등
소규모 마을(Hamlet): 100가구 이하의 소규모 마을, 대체로 오래 전부터
거주해 오던 곳임(5～8개의 소규모 농가로 구성되기도 함).
마을(Village): 100세대 이상, 2,000가구 이하의 집단화된 주거지역
타운(Rural Town): 2000~1만 세대의 집단화된 주거지역.
○ 하지만, 이런 구분은 인구통계학적인 측면(1만 명 기준)에서 도시와 농촌을 구분하였기 때문에 실제 주변 농촌지역의 중심지 역할을 하고 있으나, 인구 가 1만 명이 넘기 때문에 도시로 정의되는 큰 규모의 마켓타운(market town)을 농촌의 정주공간에서 배제하는 문제점이 있다.
마켓타운에 대한 기준은 여러 영국의 보고서나 학자들에 따라서 조금씩 은 다른 측면이 있다. 2000년에 발간된 영국의 농촌백서(Rural White Paper)에서는 2,000명에서 2만 명까지 거주하는 타운을 마켓타운으로 분 류하였다35).
하지만, Defra 등에서는 최근에는 마켓타운 중 도시지역으로 분류되는 인 구 1만 명에서 3만 명 이하의 지역을 대마켓타운(larger market town)으로 분류하고 있다.
또한, 인구 1만 명을 기준으로 하는 도시/농촌의 구분이 실제로 농촌의 중심지인 마켓타운의 역할을 간과하는 문제점을 보완하기 위해서 영국정 부는 영국의 지자체(기초 단위)들이 도시 또는 농촌의 성격을 어느 정도 갖고 있는지를 구분하고 있으며, 이 과정에서 농촌의 중심지로서 마켓타 운을 고려하고 있다.
1.1.3. 농촌의 정주공간의 구분과 지방자치단체 체계와의 관계
○ 도시와 농촌의 정의를 이용하여 지방자치단체(local authorities)를 구분하는 것은 2005년 환경농촌식품부(Defra)에 의해서 추진되었다.
그동안 대부분의 통계가 지방자치단체의 수준에서만 이용이 가능했으며,
35) 동 보고서에는 이를 Larger Market Towns이라고 하고 소규모의 Rural Towns와 구분하였다.
도시와 농촌의 차별성을 잘 나타내지 못하였다. 이런 문제점을 해결하기 위해서 개별 지방자치단체를 농촌성(rurality)의 정도에 따라서 구분하게 되었다.
○ 먼저, 영국의 지방자치단체는 오래 역사의 과정을 거쳐서 상당히 복잡하고 다양한 형태를 나타내고 있다. 통상적으로는 카운티(county)와 디스트릭트 (district) 2단계로 구분된다.
법적으로 구성할 의무는 없으나, 지역주민들이 원할 경우에는 최하위 단 계로 패리쉬(Parish)의회를 구성하여 운영하는 지역도 있다. 패리쉬 단위 에서 구성된 의회를 3단계 지방자치단체라고 하기도 한다.
○ 영국 정부는 District36) 수준을 이용하여 농촌과 도시의 정도를 구분하고 있 다. District는 정주 형태(settlement types)에 따라서 아래와 같이 6가지로 구 분이 된다.
중심도시(Major Urban): 인구 75만 명인 지역 안에 10만 명 또는 인구의 50%가 도시지역에 거주하는 District.
대형도시(Large Urban): 인구가 25～75만 명 사이인 지역 안에서 5만 명 또는 인구의 50%가 도시지역에 거주하는 District.
기타도시(Other Urban): 인구의 3만 7,000명 이하 또는 26% 이하가 농촌 정착지(rural settlements)와 마켓타운(Market Town)에 거주하는 District.
대체로 농촌지역(Significant Rural): 인구의 3만 7,000명 이상 또는 26%
이상이 농촌정착지와 마켓타운에 거주하는 District.
농촌50(Rural-50): 인구의 50～80%가 농촌정착지 또는 마켓타운에 거주 하는 District.
농촌80(Rural-80): 인구의 80% 이상이 농촌정착지 또는 마켓타운에 거
농촌80(Rural-80): 인구의 80% 이상이 농촌정착지 또는 마켓타운에 거