2.1. 계획(Planning)
2.1.1. 영국의 계획제도 변천
40)○ 지자체의 계획(local plan)은 지역에 있는 계획당국이 관할 영역에 있는 공동 체와 협의를 거쳐 만든 그 지역의 미래발전계획으로 정의되고 있다. 계획당 국은 지자체(district)와 관련 기관(e.g. National Park Authority)을 포함한다.
이런 결과로 만들어진 계획은 발전계획문서(development plan documents)라 고 불리며 계획법령에서 규정되고 있는 핵심전략과 기타 계획정책들이 이 발전계획문서의 부분을 구성한다.
따라서, local plan은 해당 지자체 정주공간의 주택, 도로, 각종 서비스 등 의 공급 등을 총괄하는 성격을 갖고 있으므로, 이런 계획제도의 역사와 농촌정주공간에 적용되는 규칙을 살펴보는 것은 영국의 농촌정주공간과 관련한 정책동향을 살펴보는 가장 기초라고 할 수 있다.
‘정주’라는 단어의 의미에서 유추가 가능한 것처럼, 농촌의 인구 변화와 그로 인한 농촌의 주택 수요/공급, 각종 서비스의 수요/공급이 계획정책 (planning policies)의 주요한 변화와 밀접하게 관련되어 있다.
○ 먼저, 영국은 도시화/산업화로 인해서 1790년대부터 1920년에 이르기까지는 재조업 분야, 광업 분야의 인건비 상승으로 많은 농촌주민(주로, 임금을 받고 있는 농장근로자)41)들이 도시지역으로 많이 이주하였다. 이것은 농업이 기계
40) 이 섹션은 저자가 2009년에 청강한 수업(Rural Planning, Politics and Society: Jane Atterton) 의 자료들(Hand-out)을 중심으로 작성이 되었다.
41) 영국은 중세 봉건시대를 지나, 산업화시대로 접어들면서 농업 분야에도 자본주의(agrarian capitalism)적 경영이 확대되었으며, 이로 인하여 아주 부유하고 규모가 큰 임대농(tenants)
화·자동화되면서 농촌에서의 고용 기회가 감소하는 것과도 연관이 된다.
이 당시에는 농촌지역에 대한 계획적인 접근은 별로 없었으며, 농업의 발전/
성장을 통한 농촌의 발전에 초점을 두었고, 농촌의 인구는 감소한 반면에, 석탄, 납 등의 광산지역에 인구가 증가하면서 이런 지역이 도시화되었다.
○ 1920년대부터 2차 세계대전의 시기에 걸쳐서, 농촌의 인구 감소는 지속되고, 농업이 농촌 발전의 중심이었으나 몇 가지 정주공간 측면에서 변화가 있었다.
○ 도시지역 주변의 교외지역(농촌)으로 도시가 확장되면서 교외화(sub-urban-isation)가 시작되었다(1919년에서 1939년까지 400만 가구의 주택이 새롭게 건설되었다).
이런 영향 아래에서, 접근이 용이한(예, 출퇴근 등이 용이한) 농촌지역은 매 력적인 장소로 인기가 높아졌으며, 이런 지역으로의 이주가 증가하였다.
○ 2차 세계대전 이후에는 두 번의 세계대전, 대공황 등으로 인해서 야기된 도 시지역의 침체(depression)를 극복하고 폭격 등으로 파괴된 시설의 복구 등을 위해 도시지역의 재생(regeneration)과 재개발(redevelopment)의 필요성이 강 하게 제기되었다. 하지만, 교외지역을 중심으로 도시의 무분별한 확장에 대 한 우려로 인해 체계적이고 계획적인(planning) 접근의 필요성이 요구되었다.
1939년 이전까지는 도시재개발 등과 관련하여 자유방임주의(laissez-faire) 적인 접근을 취하였다고 평가되고 있으며, 이후부터는 국가가 계획 (planning)을 직접적으로 규제하게 되었다. 2차 세계대전 중에 도시와 농촌 의 공동체가 어떻게 계획의 과정에 참여할지도 논의가 되었고, 1947년에 도시 및 농촌 계획법(Town and Country Planning Act)이 제정되었다.
이 성장하였다. 이들은 실제로 땅을 가지고 있지는 않으나, 농업노동자들을 잘 조직화하고 이용하였다. 따라서 농업의 형태는 크게 소유주 농가(owner-farmers), 임대농가(tenant farm-ers), 농장노동자(farm workers)로 구분이 되었으며, 현재까지도 이런 형태가 유지되고 있다 (Newby, 1988). 농장노동자들은 중세시대의 농노(peasants)가 변화된 형태로 볼 수 있을 것 이다.
○ 1947년에 재정된 ‘도시 및 농촌계획법’은 현재까지 계획시스템의 골격을 이 루고 있다고 볼 수 있으며 몇 가지 중요한 특징을 갖고 있다.
먼저, 이 법은 공간적으로 양질의 농업용지를 보호하기 위한 도시의 확장 을 억제하는 것을 핵심 목적으로 하고 있다. 또한, 기초지역(local) 단위로 계획당국(local authorities)을 새롭게 만들어서 이들에게 개발을 관리하고 발전계획을 주도하도록 하였다. 그리고 계획과 관계 있는 여러 중앙부처 가 관여하도록 하였다.
특히, 농업수산식품부(the Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, MAFF) 는 핵심적인 관련 부처로서 농업 용지를 분류하는 시스템(Agricultural Land Classification, ALC)을 발전시켰으며, 이와 관련하여 농업법이 1947년에 제정되었다.
○ 1947년에 그린벨트가 처음으로 지정되었으며, 이는 농촌의 정주공간과 관 련해서 몇 가지 중요한 의미를 갖고 있다.
도시의 무분별한 확장(sprawl)을 통제하기 위한 취지로 시작되었으며, 도 시 주변의 농촌(countryside)이 더 이상 훼손(encroachment)되지 않도록 하는 목적을 갖고 있다.
농촌지역에서 중심지 기능을 하는 타운들이 거대 도시로 흡수되는 (merge) 것을 막고, 역사적으로 특별한 의미를 갖는 도시들을 보전하거 나, 도시 재생에 기여하기 위한 목적도 갖고 있었다.
하지만, 도시가 주변으로 확장하는 것을 막는 과정에서 도시 내부적으로 증가하는 주택 수요, 좀 더 쾌적한 곳에서 살고 싶은 요구 등은 도시에서 좀 떨어진 농촌지역을 개발하게 되는 부작용을 야기하였으며, 농촌을 보 전한다는 측면에서 문제가 있다는 지적이 있었다.
○ 그린벨트 지정과 함께, 1949년에 국립공원 및 농촌접근권법(National Parks and Access to the Countryside Act)이 제정되어 국립공원 등을 보호지역을 지정하고 이를 관리하는 기관(Countryside Commission42))이 출현하게 된다.
국립공원 및 농촌접근권법은 농업과 산림을 제외한 토지개발행위를 엄격 히 제한하기 위해서 도입이 되었으며, 동 법의 설립을 위한 공감대는 2차 세계대전 중에 이미 형성이 되었다.
2차 세계대전 이후로 계획관련정책의 핵심은 도시의 개발수요가 전원지 역을 훼손하지 않도록 하는 데 초점을 두었으며, 이는 20세기 중반부터 증가한 전원 생활에 대한 수요의 증가와 이에 따른 전통적인 농촌의 보 전(경관 및 정주공간)에 대한 강한 요구와 관련이 있다.
○ 하지만, 1980년대 이르러, 농촌의 토지이용방식에 대한 논란이 증가하였으 며, 이는 농촌의 경제적인 측면에서의 변화와 밀접한 관련이 있다. 이는 과 거의 계획정책이 도시의 재개발·확산과 관련이 되었던 것과는 달리 농촌 내 부 이슈와 관련이 있다.
전반적으로 농업이 농촌경제에서 차지하는 비중(부가가치, 일자리 등)이 낮아지면서, 타 분야의 육성을 통해서 농촌의 발전을 도모하고자 하였다.
이는 EU의 공동농업정책의 한계와 농촌발전정책(rural development poli-cy)의 도입 및 확대와도 관련이 있다.
당시의 보수당 정부는 계획(Planning) 분야에서 중앙정부의 통제를 강화 하고 농촌의 토지를 좀 더 다양한 분야에 이용하도록 하였으며, 계획을 통한 농촌 개발에 민간자본의 이용을 허용하는 조치(e.g. Enterprise Zone) 를 도입하였다. 이는 농촌계획에서 단순한 토지 이용을 넘어서 경제 등 다양한 주제를 포함하게 되는 계기가 되었다. 이는 보수당 정부가 침체되 는 농촌경제를 발전시키고자 하는 의도와 밀접한 관련이 있다.
이에 대해, 지방의 계획당국(local planning authorities)은 이렇게 계획에서 다루는 범위가 경제·사회적 이슈를 포괄하여 확장되는 것을 반대하였으 나, 계획정책의 농촌 정주공간에 대한 영향력은 지속적으로 확대된다.
42) Countryside Commission은 이후에 Countryside Agency로 발전하였으며, 최근에는 새로 출범 한 Natural England로 농촌보전기능이 통합되었다.
<참고: 영국에서의 국립공원 등 보호지역 지정의 의미>
◇ 국립공원 등의 지정43)은 자연환경(wilderness)의 보호보다는 영국의 전통적 인 전원(countryside) 보전에 초점을 둔 것이다. 신석기 시대 이후 목축활동 을 통해서 인위적으로 만들어진 초원(moor), 양, 농가주택 등 인간에 의해서 형성되거나 자연과의 상호작용에 의해서 형성된 경관들이 잘 보전된 지역이 National Park 등으로 지정되고 관리되고 있다. 따라서 자연(천연)적 경관보 다는 인위적인 농업/농촌의 경관을 관리/보전하는 기능이 더 크다고 할 수 있다.
◦잉글랜드 전체 국토에서 숲이 차지하는 비중은 10% 수준에 그치고 있으 며, 이것도 최근의 식목의 따른 것이다. 하지만, 이것이 전통적인 경관을 해친다는 비난이 많다.
◇ 아래는, 영국의 자연환경, 농촌경관의 보전과 관련한 기능을 담당하는 기관 인 Natural England의 설립 목적·기능과 이 기관의 홈페이지에 게시된 대표 적인 영국 농촌경관의 모습이다.
Natural England는 자연보호와 영국 의 경관을 보전하고 증진시키는 것을 법적 목적으로 한다. 이런 것들은 미 적, 문화적, 역사적 관심을 포함한다.
즉, 지리적·지형적 특징을 포함하며, 토지의 경계, 기념비, 건물, 땅속의 고 고학적 유물 등과 관련된다(These in-terests include aesthetic, cultural and historic interests such as field boun-daries, monuments, buildings, and be-low-ground archaeological remains, alongside geological and physiographical features).
자료: Natural England 홈페이지(www.naturalengland.org.uk)
○ 1990년대에는 1980년대에 이어서, 계획(planning)이 공동체의 통합, 농촌의 재생 등을 위한 포괄적인 수단으로 간주된다.
지속가능한 발전이 상위 목표로 제시되었으며, 통합, 발전의 질(quality), 계획과정에서의 공동체의 참여가 강조되고, 새롭게 출범한 전원청 (Countryside Agency)이 농촌 분야의 planning에 적극 관여하였다.
○ 2000년대 들어서는 1990년대의 분위기가 지속되면서, 위와 같은 목적들 이 실제 계획(planning)에서 실현되지 못하고 있다는 비판이 제기되었다.
특정한 정부보고서(The Planning Green Paper(England), 2001))는 현재의 계획시스템이 복잡하고, 느리며, 공동체의 참여가 적고, 고객의 서비스에 초점을 맞추고 있지 못하다고 지적하였다.
다른 보고서나 학자들도 기존 시스템이 지속가능발전이나 통합 접근 측 면에서 부족하다고 하였다. 예를 들어, 공동체나 지역 단위의 발전전략
다른 보고서나 학자들도 기존 시스템이 지속가능발전이나 통합 접근 측 면에서 부족하다고 하였다. 예를 들어, 공동체나 지역 단위의 발전전략